政府规章：教育法规的法源

宪法第九十一条规定：国务院“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”。根据以上规定，国务院所属各部、各委员会有权发布规章命令和指示，凡涉及教育内容的，都是教育法规的法源。政府规章的法律效力，低于国务院的法规、决定和命令，其内容不得与宪法、法律及法规相抵触，这类法规主要是就国家有关教育法律、行政法规的实施问题制订相应的实施办法、条例和细则等规范性文件，以保证有关教育法律、行政法规的实施。

新中国成立以来，我国原教育部、高教部先后发布了一系列部门性质的法规性文件。如《幼儿园暂行规程（草案）》（1952年）、《小学暂行规程（草案）》（1952年）、《中学暂行规程（草案）》（1953年）等等。此外，教育主管部门还会同有关的部、委等联合发布了许多有关教育的规范性文件。如《中、小学体育工作暂行规定（试行草案）》（教育部、国家体委，1979年）、《托儿所、幼儿园卫生保健制度（草案）》（卫生部、教育部，1980年）等。据不完全统计，新中国成立以来以规程、条例、办法、规定、制度等法规性名称发布的教育文件，不下百种。这些法规性文件，涉及教育方针培养目标、学校教育制度、各级各类学校办学规章，以及教育行政、人事、经费、基建、物资管理等领域。它是我国各种教育事业开展工作的基本依据。这类文件，不仅数量多，内容广，而且其适用情况非常复杂。由于实际情况发生了变化，有些规范性文件已经失效，有些则是部分失效、部分有效，还有一些继续有效。对此有关部门已经对新中国成立以来发布的部门性质的法规性文件进行了一次全面的清理。

《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第三十五条第（一）款规定：“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。”根据以上规定，省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地和经国务院批准的较大的市的人民政府所制定的规范性文件，凡涉及教育内容的，都是教育法规的法源。改革开放以来，我国地方政府制定规章的工作也有了较大的进展，各地有制定规章权的人民政府，陆续制定了一批有关基础教育、职业技术教育、成人教育等各个领域的地方政府规章。这些教育规章是整个教育法规体系的重要组成部分，也是国家法律、行政法规的具体化和重要补充。地方政府规章的完备和健全，有助于国家教育法律、行政法规的实行，这也为国家的教育立法工作打下了良好的基础。但是，目前这类规范性文件无论是数量还是质量都还存在不少问题。许多本属于地方性法规所规定和调整的却由地方政府制定规章来加以规定和调整，而一些需要地方政府制定规章的又无适用的规范。同时，科学性、规范性也是一个较突出的问题。这些都应在加强教育规章制定工作的过程中予以解决。

以上我们讨论了我国教育法规的法源，它是由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及政府规章所组成。这些由不同国家机关制定，具有不同法律地位和效力的法律渊源，构成了我国多种类、多层次的教育法规体系，正确认识它们之间的相互关系，对于了解教育法规的特点、教育法规的制定和实施都是十分必要的。

长期以来，由于我们对法律渊源的问题重视不够，研究不够，因此，法律渊源体系中存在着不协调、不规范的问题。例如，根据我国宪法规定，地方性法规只能由省一级的国家权力机关及其常设机关制定，但在现实生活中，有些地方行政机关也往往制定和颁布属地方法规性质的文件，有些属于一般社会规范性质的乡规民约、居民守则等，本应由乡村或城镇的群众自己去拟订，而有的地方国家权力机关却将它纳入自己的议事日程加以制定和发布。再如，教育法规名称的使用也不规范。有的地方将教育法律、行政法规、地方性法规、政府规章一概称为“条例”，对其他规范性文件的名称也存在混用、重叠的问题，实践中人们仅从名称上很难判断这种教育法规属于何种法律渊源，具有何种法律效力，是哪一级机关制定的等等。这些问题的存在，对于法制的协调发展，对于维护法制的统一和尊严都是极为不利的。1982年宪法的颁布实施，为我国教育法律渊源的规范化、科学化奠定了基础，但还必须以具体的法律来加以规定。当前，至少可以考虑进行这样两个方面的工作：一是用立法的形式进一步明确划分地方国家权力机关和地方行政机关规范性文件的种类范围及其权限；二是用立法的形式明确地规定各种规范性文件的专有名称，使不同法律渊源的规范性文件的名称规范化，并对它们加以严格区分。

知识窗

法律适用的一般规则

法律渊源的多层次，法律体系的复杂性造成在适用法律时相互矛盾、冲突的现象时有发生，怎样正确地适用法律呢？(www.xing528.com)

1.上位法优于下位法

我国《立法法》规定，宪法具有最高的法律效力；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府的规章；省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市级人民政府制定的规章；自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定；经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

2.新法优于旧法

同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

3.特别法优于普通法

同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

——参见《立法法》相关规定