综合执法机构：问题与挑战优化

在行政体制改革尤其是政府机构改革的背景下，从行政组织法角度来看，包括城管综合执法机构在内的综合执法机构的设置面临诸多问题与挑战。

从整体来看，我国综合执法机构的设置无论在解决横向的权限交叉方面，还是在纵向的多层重叠执法方面，都缺乏明确的行政组织法律规范作为指引。这又进一步表现为三个方面：

第一，判断因为权限交叉而需要设置综合执法机构的标准有待确定。职能重叠交叉是行政组织设置的副产品，由于经济、社会事务的变化和复杂化，这一现象难以消除。因此，综合执法机构设置的制度化针对的并非宽泛的权限交叉问题，而是综合执法机构的设置标准问题。

第二，设置何种类型的综合执法机构标准有待确定。不同类型的综合执法机构的侧重点不同，所指向的行政体制改革重点也不同，部门内的综合执法机构主要是遵循既有的行政部门设置现状，在部门内部完成执法机构的整合和人员编制的重新配置，属于组织结构调整幅度较小的综合执法模式。跨部门综合执法机构同样遵循既有的行政部门设置现状，但对各个部门的执法机构进行了整合，调整幅度较大。而城管综合执法机构则是以新设单独执法部门的方式，集中了多个行政部门的执法权，在行政组织和人员编制的层面调整幅度最大。然而，与执法机构设置有关的行政组织法律规范中，既没有规定不同类型综合执法机构的法律性质和设置标准，也没有规定此类机构的设置程序、内部结构、人员编制等。

第三，不同层级执法机构的执法重点和权限划分标准有待明确。执法层次过多难免造成执法人员冗余，执法队伍重复建设，执法力量配比失衡乃至重心上移，多层级执法机构重叠执法甚至相互冲突，这既影响执法效率，影响执法相对人对执法机构的信赖，同时也造成执法机构的重复设置。(www.xing528.com)

从更具现实代表性的城管综合执法机构来看，它在行政组织法律规范建设过程中遭遇多方面的问题与挑战：

首先，在体制方面，即城管综合执法体制缺乏相应的行政组织法予以系统界定。虽然中共中央、国务院 《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》 在国家层面明确住房和城乡建设部是全国城管综合执法机构的主管部门，但是对省、市、县的城管综合执法机构在同级人民政府中的法律地位则未予以明确，导致不同地区城管综合执法机构的属性不一致，既可能是政府组成部门、组成部门的下属机构，也可能是事业单位。行政级别不一致，甚至名称也不一致。

其次，在执法权事项范围方面缺乏统一的专项城管综合执法组织法律规范予以清晰的界定。2017年施行的 《城市管理执法办法》仅是关于住房和城乡建设部的规章，法律效力位阶较低，且并非该领域的行政组织法律规范。针对城管综合执法机构的执法权范围，该办法第8条只是规定：“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”纳入的条件则包括：与城市管理密切相关、与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出、执法频率高、专业技术要求适宜、确实需要集中行使的。从组织法定原则来考察，这些范围与条件无疑过于宽泛，并不利于帮助确定城管综合执法机构的执法权事项范围。

最后，不同层级的城管综合执法机构缺乏专门的行政组织法律予以规范。当前行政执法体制中的多层重复执法现象在城管综合执法领域中难免也存在，《城市管理执法办法》 在此前 “两级政府三级管理” 基础上，确立了直辖市、设区的市—区县—派出机构三级执法机构，其中，直辖市、设区的市城管综合执法机构可以负责查处跨区域和重大复杂违法案件。可见，由于专门的城管综合执法组织立法规范的缺位，不同层级执法机构的权限划分规则仍然较为粗糙。