促进政府合法履行职责的优化措施

公益诉讼试点两年期间，从当被告的情况来看，在行政公益诉讼中，国土部门^[80]居于首位，其违法行为类型主要是不作为违法。通过梳理发现，检察机关共对国土部门提起233件行政公益诉讼案件，其中涉及行政不作为违法的案件达227件，占到97%。这说明国土监管领域存在大量对违法行为未追究或监管部门未完全履职的状况。其中，国土部门怠于收缴、催缴土地出让金的问题较为突出，共有68件，占起诉案件数的29%。当然，不依法及时收缴土地出让金的原因比较复杂。首先，是法律上的原因，法律授予国土部门追缴出让金的手段十分有限，对于因土地出让合同引发的争议，国土部门究竟是通过民事诉讼还是非诉行政强制执行的方式予以实现，存在不同依据 “打架” 的情况。其次，是地方政府的原因。地方政府的招商引资政策明显违法，进而引发了国有土地出让金收缴困难的问题。比如未按法定程序出让或者出让价格明显低于国家规定标准，出现法律跟政策放行的惯例以致国土部门无法追回相应的资金，自然出现怠于执法的情况。最后，因人民法院不受理或者无法执行非诉讼执行案件，国土部门只做决定不执行，比如国土部门做出处罚后不将相关处罚或者命令移交给同级财政部门处理，也不拟订处置方案报本级人民政府执行，更没有申请法院强制执行。在个别案件中，还出现国土部门收到检察建议后，马上向法院申请强制执行，但当检察机关决定不起诉之后，国土部门又向法院申请撤回执行申请的情况。

针对以上问题，检察机关一方面通过诉前程序督促国土部门向有权机关或者法院申请强制执行，另一方面通过传统行政诉讼检察监督和行政执法检察监督手段监督法院受理非诉执行案件和国土部门为原告提出的合同履行之诉。双管齐下，督促法院和行政机关全面依法履行职责。

通过办理这些案件，检察机关与国土部门对依法行政、严格执法的标准形成了一系列共识。2018年初，最高人民检察院、国土资源部联合发布 《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》 （下文简称 《意见》）。《意见》 要求国土资源主管部门收到检察建议书后，主动履职纠错、积极整改落实，及时向检察机关说明情况。针对违法行为查处、土地出让、耕地保护、矿产资源开发、矿山地质环境恢复治理等方面问题，要对是否采取有效措施制止违法行为、是否全面运用行政监管手段、国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护等作为履职尽责的标准，进行认真自查。做到发现并及时制止、责令停止违法行为，全面运用所有法定措施，要求相关义务主体依法履行法定义务；如果仍然拒不履行的，应当依照有关规定及时向本级人民政府、上一级国土资源主管部门及有关主管部门进行报告或通报，及时向有关部门移交依法没收的建筑物或其他设施，依法向有关部门进行移送违法犯罪线索，依法申请法院强制执行等。采取上述措施后，公共利益仍未得到有效保护，国土资源部门应向检察机关说明情况，由检察机关依法处理。(www.xing528.com)

综上，检察机关通过诉前程序和提起诉讼，督促行政机关依法履行职责；并且积极与行政机关沟通协调，形成双方一致认同的形式和实质合法性标准相结合的统一法律适用尺度，有效推动了行政机关全面履行职能。