不同地方立法主体间的立法职能明确

在我国地方立法制度以及实践中，地方立法主体包括地方人大及其常委会和地方政府。从立法权、司法权和行政权的角度来看，我国人大及其常委会是立法权主体（进一步而言应当是人大享有立法权），但在地方立法实践中，地方人大的立法权大多数时间处于“旁落”状态。这一方面是因为地方人大与地方人大常委会权限不明：在我国《宪法》《地方组织法》《立法法》关于地方立法权的规定中，是将地方“人民代表大会”及其“常务委员会”放在一起规定的，并没有将地方人大及其常委会的立法权限、立法事项以制度化的形式区分开来。虽然《立法法》第六十七条规定“本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”，但至于何为“特别重大事项”没有统一的标准。尽管在制度上地方人大立法的地位高于地方人大常委会的立法，但在实践中，还是地方人大常委会行使地方立法权的情形较多，而人们也通常将地方人大常委会的立法等同于地方人大的立法。另一方面，是因为地方性法规与地方政府规章的界限不清。虽然已有不少学者就地方性法规和地方政府规章界限范围的问题展开研究，但长期以来该问题尚未得到很好的解决。从地方立法实践来看，地方政府规章的发展迅速、越位与地方性法规的发展缓慢、明显滞后形成鲜明对比。^[48]在一定程度上而言，地方政府规章在数量和实际地位上与地方性法规出现了“错位”。而这种“错位”不仅会侵蚀地方权力机关的立法权，还会使得地方人大对地方政府立法权的监督变得越来越困难，为部门保护主义、地方保护主义提供可乘之机。基于这样的现实，以及《立法法》修改带来的新一轮地方立法权扩容的契机，很有必要明确地方立法主体间的职权分配，突出强化地方人大的立法职能。

人大常委会作为人大的常设机构，出于人员结构、会议制度等方面的考虑，其在日常立法方面确实具有一定的便利性。但随着我国法治进程的推进，法律体系基本确立，立法也将会进入一个相对平稳的时期，地方立法方向将会朝着更为细微的领域和事项发展，加之人大代表制度的不断完善，地方人大有能力主导日常地方立法工作。而且，在机构设置和职权分配上，《地方组织法》第三十条规定各级地方人大可以根据需要设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会，这些专门委员会负责研究、审议和拟订有关议案，由它们共同协作实现地方人大的立法职能。而且，明晰各地方立法主体的职权，强化地方人大的立法职能，也有助于地方人大常委会转移工作重心，更好地应对《立法法》修改后备案审查工作的挑战，从而使得地方立法工作更协调、更有序。

明确地方立法主体间职权，强化地方人大的立法职能，首先在制度上要符合职权法定的原则，进一步明确地方人大和人大常委会、地方政府的立法权限、立法重点以及共享事项，例如对限制公民、法人和其他组织特定权利的事项，我国《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律已作了明确规定，对此地方人大及其常委会和同级政府必须严格遵守。二是在程序上适当排除地方政府介入地方人大及其常委会的立法工作，如避免政府从起草到提案全程发挥主导作用。三是要同时加强相应制度的改革和完善，例如完善人民代表大会制度中关于代表数量、代表结构、会议会期制度等规定，探索建立职业代表制度。

导师推荐意见

我国不同区域在自然地理、经济发展、社会文化等方面的差异，直接影响着各地所拥有的特定的发展因子，进而导致了地方治理问题的特殊性。在此背景下，近年兴起的地方立法研究是一个重要的论题。2015年《立法法》的修改直接引起了对地方立法问题的研究和探讨。在探讨时，一种一以贯之地将地方立法问题统筹起来的思路，就显得尤为必要。此论文在这方面做出了尝试，试图以中央与地方关系的法治化为逻辑起点，为观察和分析地方立法权问题提供一个系统性的视角。

此论文在研究地方立法主体扩容问题时，认识到扩容现象是央地关系所呈现的新的互动趋势，因而需要全局性地看待扩容问题；并试图以地方立法主体扩容为切入点，反向探究实现中央与地方关系法治化的路径。此论文思考了转型时期的中央与地方关系对地方立法权的影响，并且关注了地方立法实践，尤其是探讨了在地方立法主体扩容的情况下，地方立法在实践中所呈现的状态、所面临的问题以及所展现的发展趋势，并针对存在的问题提出了有关承接机制的构想。

地方立法权扩容意味着央地关系不再是单向的呈现，而是逐渐迈向双向的互动。在从“管理型社会”向“自治型社会”的转变过程中，地方利益如何合法、有序表达，深刻影响着中央与地方关系的发展走向，因而，此论文在央地关系的视角下探究地方立法主体扩容问题，具有一定的理论与现实意义。

推荐人：姚建宗

【注释】

[1]本文在吉林大学法学院2018届法学理论专业硕士论文基础上，由作者改写而成。指导老师：姚建宗教授。

[2]王凤，中国人民银行镇江市中心支行工作人员，吉林大学法学院2018届法学理论专业硕士。

[3]综合而言，呼声较大的修改重点包括：全国人大与其常委会之间立法权限配置的“合宪化”，进一步规范授权立法，扩大地方立法权以及完善立法程序，等等。具体可以参见焦红艳：“争议立法法修改”，法制网，http://www.legaldaily.com.cn/zt/content/2014-08/25/content_5731950.htm?node=71314，访问日期：2016年12月6日；李光明：“王翠凤等代表：建议修改立法法”，《检察日报》2013年3月18日，第6版；郑毅：“立法法修改应重点关注地方立法权改革”，《检察日报》2014年6月9日，第6版；张琼辉：“修改立法法适度扩大地方立法权”，《法制日报》2014年4月14日，第13版；阿计：“修改立法法明确立法立项论证程序”，《河南法制报》2009年1月13日，第13版。

[4]统计截止时间为2015年3月。

[5]李少文：“地方立法权扩张的合宪性与宪法发展”，《华东政法大学学报》2016年第2期，第65页。

[6]沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社2009年版，第251页。

[7]1954年《宪法》第二十二条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”第五十八条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行……”第六十条第一款规定：“地方各级人民代表大会依照法律规定的权限通过和发布决议。”这些条文都表明此时立法权集中在中央（具体而言是全国人大）的手中。

[8]详见1975年《宪法》第二十三条：“地方各级人民代表大会和它产生的地方各级革命委员会在本地区内，保证法律、法令的执行，领导地方的社会主义革命和社会主义建设，审查和批准地方的国民经济计划和预算、决算，维护革命秩序，保障公民权利。”1978年《宪法》第三十六条第二款：“地方各级人民代表大会可以依照法律规定的权限通过和发布决议。”

[9]详见1979年《地方组织法》第六条：省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。第二十七条：省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

[10]表中数据根据北大法宝法律法规数据库整理得出，访问日期：2019年6月30日。数据说明：各时间段的立法数量以法律法规规章发布时间为统计基准。

[11]参见武增：“赋予设区的市地方立法权不会一放就乱”，人民网，http://dangjian.people.com.cn/n/2015/0401/c117092-26784995.html，访问日期：2016年12月10日。

[12]［美］R.麦克法夸尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史：革命的中国的兴起（1949-1965）》，谢亮生等译，中国社会科学出版社1990年版，第83页。

[13]毛泽东在《论十大关系》第五节中对中央与地方关系调整表述为“商量办事”，“目前”“每过一个阶段就要总结经验”等。参见苏力：“当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东《论十大关系》第五节”，《中国社会科学》2004年第2期，第46-47页。

[14]朱丘祥：“中央与地方行政分权的转型特征及其法治走向”，《政治与法律》2009年第11期，第14页。

[15]“内卷化”一词是美国人类学家克利福德·吉尔茨（CliffordGeertz）首先使用的概念，根据吉尔茨的定义，“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。我国央地关系中存在的“不满感”将客观上导致两者关系的变动性、非长效性，使两者的关系难以向更优的模式迈进。

[16]张芳、张艳、宦吉娥：“法治框架下我国中央与地方关系之解读”，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2012年第1期，第39页。

[17]崔卓兰、孙波、骆孟炎：“地方立法膨胀趋向的实证分析”，《吉林大学社会科学学报》2005年第5期，第109页。

[18]张帆：“规范的缝隙与地方立法的必要性”，《政治与法律》2010年第3期，第63页。

[19]宪法实施的概念是多维度的，可以通过宪法解释、违法审查等方式实施宪法。参见张千帆：“宪法实施的概念与路径”，《清华法学》2012年第6期，第19-25页。

[20]李少文：“地方立法权扩张的合宪性与宪法发展”，《华东政法大学学报》2016年第2期，第72页。(www.xing528.com)

[21]中国共产党的十六大报告把政府职能归结为四个方面，包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

[22]MichaelHechterl,InternalColonialism,California:UniversityofCaliforniaPress,1975,pp.17-22.

[23]朱宁宁：“备案审查工作仍存多难题待破解”，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2016-09/27/content_1998408.htm，访问日期：2018年1月17日。

[24]张筱倜：“《立法法》修改后我国法规备案审查制度的再检视”，《理论月刊》2016年第1期，第103页。

[25]王锴：“我国备案审查制度的若干缺陷及其完善——兼与法国的事先审查制相比较”，《政法论丛》2006年第2期，第40-41页。

[26]王锴：“我国备案审查制度的若干缺陷及其完善——兼与法国的事先审查制相比较”，《政法论丛》2006年第2期，第40页。

[27]朱宁宁：“备案审查工作仍存多难题待破解”，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2016-09/27/content_1998408.htm，访问日期：2018年1月17日。

[28]朱宁宁：“备案审查工作仍存多难题待破解”，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2016-09/27/content_1998408.htm，访问日期：2018年1月17日。

[29]参见国务院《法规规章备案条例》（国务院令第337号）第十条：国务院法制机构对报送国务院备案的法规、规章，就下列事项进行审查：（一）是否超越权限；（二）下位法是否违反上位法的规定；（三）地方性法规与部门规章之间或者不同规章之间对同一事项的规定不一致，是否应当改变或者撤销一方的或者双方的规定；（四）规章的规定是否适当；（五）是否违背法定程序。

[30]胡玉鸿：“《监督法》对规范性文件备案审查机制的完善与不足”，《学习论坛》2007年第1期，第79页。

[31]汪全胜：《制度设计与立法公正》，山东人民出版社2005年版，第44-45页。

[32]史建三、吴天昊：“地方立法质量：现状、问题与对策——以上海人大地方立法为例”，《法学》2009年第6期，第101-102页。

[33]郭佳法：“地方立法这两年：设区的市行使地方立法权全面推进”，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2017-05/04/content_2021177.htm，访问日期：2018年3月10日。

[34]胡旭东：“地方立法权在中国法治中的双重角色”，《中国党政干部论坛》2008年第9期，第27-29页。

[35]王仰文：“限量下放模式下地方立法权平稳承接研究”，《时代法学》2016年第2期，第13页。

[36]袁明圣：《我国地方立法权的整合问题研究》，中国政法大学出版社2016年版，第135页。

[37]黄秀丽：“‘立法容易，不立法难’：一位人大官员谈立法的幕后”，《南方周末》2010年2月25日第A03版。

[38]参见武汉市人大法制委员会：“关于地方立法中地方保护和部门利益倾向问题的思考”，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/descqgdflfyth/2014-09/25/content_1879639.htm，访问日期：2018年2月27日。

[39]唐传虎、鹿琳、刘庆传：“莫让‘奇葩规定’损害法制权威”，凤凰网，http://news.ifeng.com/a/20151209/46586344_0.shtml，访问日期：2018年1月17日。

[40]汪小汉：“让市人大立法‘伤医入刑’缺乏常识”，凤凰网，http://news.ifeng.com/gundong/detail_2014_03/04/34384331_0.shtml，访问日期：2018年2月27日。

[41]李豪：《地方人大常委会规范性文件备案审查制度研究》，武汉大学博士学位论文，2012年，第126页。

[42]朱宁宁：“备案审查工作仍存多难题待破解”，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2016-09/27/content_1998408.htm，访问日期：2018年1月17日。

[43]游劝荣：《法治成本分析》，法律出版社2005年版，第60页。

[44]高勇、王锡明：“立法权扩围，你准备好了吗？——甘肃省人大常委会调研设区市地方立法权工作纪实”，甘肃人大网，http://www.gsrdw.gov.cn/html/2015/lfdt_0728/9360.html，访问日期：2016年12月11日。

[45]田成有：《地方立法的理论与实践》，中国法制出版社2004年版，第161页。

[46]龚建华：“统筹谋划行稳致远有序推进设区的市立法工作”，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028815.htm，访问日期：2018年1月20日。

[47]例如广州市人大常委会分别于2012年、2014年在大洋网上举行了《广州市社会医疗保险条例》和《广州市公园条例》网上立法听证会，将过去电视直播的现场听证会搬到互联网门户网站上举行。详见广州市人大常委会：“推行网上立法听证，扩大公众有效参与”，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/25/content_1947234.htm，访问日期：2018年1月20日。

[48]封丽霞：《中央与地方立法关系法治化研究》，北京大学出版社2008年版，第376页。