在风险社会中，政府集风险规制者与风险制造者于一身。从法律视角看，所谓风险规制往往借助于法律责任制度进行，“责任是由于伤害他人所导致的制裁”，“对经济学家来说，制裁就像是价格，并假设人们对制裁的反应就像是对价格的反应一样。”[74]因而，制裁事实上也是对人们未来行为责任的预先分担，一项制裁就会像价格一样深刻影响着人们未来的行为。从这个意义上看，国家或政府作为风险规制者实质上是对风险的分配或管理。
然而，当政府自身行为引起的风险对于他人造成了伤害，政府就成了自身风险的分配者或管理者，政府是否应当承担责任以及如何承担责任就面临着两难。一方面，制造了新风险的政府行为的本来目的是为了规制风险，新风险到底是政府行为难以避免的“副效应”还是政府机关及其工作人员的过错所致？要做出此种判断殊为不易，何况风险社会中政府所规制的风险甚为复杂多变，大量的风险呈现出不可计算性和不可控性。另一方面，让政府承担责任，尤其是让政府工作人员承担起个人责任，会抑制政府规制风险的积极性。孙斯坦有关食品药品监管的“棘轮效应”就是明证。在金融监管领域，也存在金融监管者之法律责任两难的现象。如在国际银行立法中，出现了注重保护银行监管者这一立法趋势，即有条件地部分免除银行监管者的法律责任，既为银行监管者保留一定的责任风险，也要避免其责任负担过重。因为面对瞬息万变的复杂金融市场，银行监管者不可能保证所有决策无误、所有措施适当、所有行为合法，那样只会将其暴露于巨大的责任风险之下，使得银行监管举步维艰。[75]
反之，即使让政府机关承担而不让政府机关工作人员承担规制失灵的责任，这种责任的有效性也值得怀疑。“欲使责任有效，责任还必须是个人的责任（individual responsibility）。在一自由的社会中，不存在任何由一群体的成员共同承担的集体责任（collective responsibility），除非他们通过商议而决定他们各自或分别承担责任。”[76]“在过去的情形，责任的基本条件，乃是指个人能够自己判断情势，而且是指个人可以毋庸太多想象便可以提出自己的问题，甚至也完全有理由根据自己的情况而非他人的情况来考虑解决这些问题的方案。”[77]但是，现代风险社会的发展已经推毁了过去个人承担责任的基本条件，处在工业化大都市中的个人连自己的情势都难以作出判断，要求政府机关工作人员对其从事的政府行为的潜在风险作出全面的预测或判断，并基于此要求其承担相应的责任，已经超越了个人理性主义的极限。(www.xing528.com)
按照责任法定的原则，政府机关工作人员承担个人责任要以宏观调控法律的责任规定为前提，但事实上是，“政府在赋予中央银行领导人维护经济秩序的权威时，它并没有给他们以指导，而是允许货币决策者不受约束地相机抉择。”[78]这也从反面说明，企图以具体的法律责任规则来控制政府宏观调控使之不至于滥用权力是不现实的。宏观调控的合法性与合理性除了符合宏观调控的法定程序之外，在实质上“取决于经济上的合理性，实际上就是经济上的‘合规律性’”，[79]但是经济形势复杂多变，“人们只能判断在某个时期内哪个政策更有效一些，哪个政策在哪方面更好一些，甚至不能断定那些正在盛行的政策其效用在下一次使用的时候到底能持续多久。因此，多数政府不得不用‘试错法’来补充理论上的严重不足。”[80]而且，人们对同一经济政策在不同的时期的评价或判断会大为不同，因为经济政策的一些效应具有时滞性，这些效应的逐渐显现会改变人们以前的政策判断。就像格林斯潘长期奉行的低利率和金融自由化政策曾经被誉为创造了美国经济增长的奇迹，在次贷危机爆发以后却被认为是导致金融危机的重要原因。
总之，企图通过事先立法“将政府的具体宏观调控行为加以规则化是不现实的”，是一种“法律万能主义”，是“将立法者推到了先知先觉、无所不能的高度，并假定其具有充分理性和完全的认知及行动能力”。[81]这也是宏观调控法律责任陷入两难境地的重要原因。
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