宏观调控中的政府责任两难的改变

（一）宏观调控之政府责任的缘起

近年来，随着一系列公共安全与卫生事件的发生，“责任政府”和“行政问责制”兴起，政府责任也成了理论界研究的热点问题。^[28]从宏观调控法律关系的主体构成出发，宏观调控法律责任应当包括调控主体的法律责任和受控主体的法律责任，但是我国立法的实际情况是，受控主体的责任得到高度重视，调控主体的责任却被忽视，政府作为调控主体的责任在法律上没有规定。^[29]这与建设责任政府所要求的政府责任法治化背道而驰。英国安东尼·奥格斯指出，立法者往往将规制性规则的制定权不同程度地授予政府官僚机构或特定的公共机构，而且授权也具有强烈的公益、正当性基础，但是却产生了责任问题：规制者应当对他们行使权力的方式负责；^[30]在政府部门被授予广泛的自由裁量权的同时，也逐渐更多地依赖自我规制，尤其是在金融和职业服务领域，这种现象产生了一系列更为严峻而迫切的控制和责任问题。^[31]本书正是从政府责任的视角来探讨宏观调控法律责任——作为调控主体的政府对其宏观调控行为所承担的责任，故本书中的宏观调控法律责任是指宏观调控法中的政府责任。

在国内宏观调控领域，宏观调控法草案正式提上议事日程，宏观调控实践对个人经济生活的重大影响已经引发了某些个案纠纷，如“谢百三诉财政部国债争议案”。财政部国库司2001年在当年发行的第七期国债发行完毕后，以便函形式发出通知规定，“上市以后，交易方式为现券买卖，回购交易起始日将视情况安排”，从而限制该期国债暂不能进行回购交易。^[32]谢百三教授认为此种限制侵犯了投资者的财产权，提起行政诉讼请求撤销该通知。国外在应对金融危机中也产生了一些典型个案。如韩国检察官在1999年6月指控前财经院长姜庆植和前总统顾问金仁浩在处理1997年金融危机时严重失职，要求法庭对其严惩；还有一位韩国公民对央行行长和财政部长提起诉讼，要求追究两者的责任，并赔偿其因金融危机遭受的损失；在美国，曾经有人以美联储货币政策执行不力为由向法院起诉，但被法官驳回起诉。^[33]

以上事例已经彰显了民事责任与行政责任适用于宏观调控领域的局限性。以国内国债的发行为例，其所形成的政府与国债持有者之间的国债法律关系已经不是一般的债权债务关系，这种关系具有明显的隶属性，要服从于政府利用国债进行宏观调控的需要，该种法律关系的产生、变更与消灭更多的是依据国家意志，而非双方当事人之间的意志表示一致。因此，不能说政府限制该种国债的回购是违反了契约，也就无民事责任适用之余地。当然，政府的宏观调控行为也不能随心所欲，应当严格遵循法定程序。宏观调控程序的完善应当是完善我国宏观调控法律制度的重点所在，但是美国与韩国的事例也表明，完善的程序也不一定能实现政府的自我约束，政府责任在法律上如何落到实处仍然是一个难题。

（二）经济法学界关于宏观调控之政府责任的主要论述

国家作为经济法主体负有经济职权，宏观调控权就是经济职权的核心内容，它既是权力也是义务，代表国家行使宏观调控权的宏观调控机关及其工作人员应当承担何种法律责任？经济法学界形成了以下几种主要观点。

有人将宏观调控法律责任分为传统责任和新型责任。传统责任就是对三大法律责任的综合，并以行政责任为主；新型责任是现实中出现的新的责任形式，如“专业不名誉责任或制裁”，并且呼吁重视在宏观调控中运用新型责任。^[34]这实质上是综合经济法责任论在宏观调控法中的自然延伸。

有人以为，宏观调控法律责任作为宏观调控决策主体和执行主体承担的法律责任相对于其他法律责任，尤其是行政法责任，具有独立性。其理论依据是漆多俊教授所提倡的“国家经济调节论”。宏观调控权是一种国家经济调节权，而国家经济调节权是从传统的行政权中分离出来的“第四种权力”，这使宏观调控职能及宏观调控权相对于行政职能和行政权而独立。^[35]这种观点在一定程度上有助于论证经济法责任的独立性。(www.xing528.com)

有人则将宏观调控行为分割为宏观调控决策行为和宏观调控执行行为，将宏观调控权仅理解为宏观调控决策权（仅为中央政权主体享有）。宏观调控决策行为是一种国家行为，不具有可诉性，相应的，该行为导致的责任主要是一种政治责任，而非法律责任。^[36]此论一出就引起了学界的质疑。这些质疑主要体现在两个方面。其一，将宏观调控这一寓于政府与市场互动中的政府干预过程分割为决策和执行阶段缺少令人信服的论证，地方政权主体是宏观决策的参与主体，不宜将其排除在宏观调控权主体之外；^[37]有人以为，割裂的宏观调控行为不是一个完整的宏观调控行为，只处于决策阶段而不与执行相联系的宏观调控行为根本没有讨论的必要。^[38]其二，宏观调控行为是不是国家行为。有人认为，它不是法律上的国家政治行为，只是一种政府经济行为，因此应当强化宏观调控行为的可诉性，强化的方式是公益经济诉讼与违宪审查。^[39]

（三）从以上论述看宏观调控之政府责任的两难

以上论述实际上蕴含着两种不同的思路：一种是对政府作为调控主体的实然责任状况的理论诠释；一种是对政府作为调控主体之法律责任的应然设计。设计的是宏观调控领域的法治理想图景，旨在实现宏观调控的法治化；诠释的是宏观调控责任的现实状况——政治责任仍然是主流，法律责任仍然阙如。

尽管早在20世纪六七十年代美国制定了《充分就业与平衡增长法》、德国制定了《经济稳定与增长促进法》等有关宏观调控的法律，但是从其立法内容与法律实践来看，法律责任问题并非是其强调的重点。以德国《经济稳定与增长促进法为例》，该法着重规定了程序制度对联邦政府宏观调控行为加以约束。如该法第6条第1款规定了经济过热时的批准程序。“当需求的扩大超过国民经济的承受能力时，联邦政府可以授权联邦财政部长在实施联邦财政计划的过程中要求某些财政支出的使用、（公共）建设项目的动工、设定后续财政年度负担等必须获得其批准。联邦财政部长和经济部长提出采取有关的必要措施的建议。”“当整体经济出现疲软的危险时，联邦政府可以决定增加额外的公共支出。为此适用本条1款规定的程序。”^[40]在韩国，也有公民在亚洲金融危机期间起诉韩国央行行长、财政部长，要求赔偿损失，也被驳回。美国次贷危机发生以后，前美联储主席格林斯潘因其任期期间长期奉行的低利率政策被认为助长了美国房市的泡沫，并对金融衍生品不予干涉，从而被认为对金融危机的发生负有责任，并被迫到美国国会接受质询。面对质询，格林斯潘承认自己应该承担“部分责任”。至于如何承担责任？除了质询之外，未见美国司法部门采取任何行动。换一个角度而言，让格林斯潘承担责任公平吗？“以前我因为莫须有的事情受到称颂，现在又因为莫须有的事情而被责难。”^[41]格林斯潘这段饱含委屈的表白已经给出了否定的回答。

主张宏观调控的责任主要是政治责任及其宏观调控行为不可诉的第一种思路看到了政府作为调控主体的实然责任状况，并企图将宏观调控行为分割为决策行为和执行行为，将宏观调控决策行为归入国家行为，以证成宏观调控实然责任状况的合理性。但正如质疑者所指出的那样，将统一的宏观调控行为分割为决策行为和执行行为缺乏足够的依据，而且宏观调控行为也不是国家行为。“国家行为是为了国家安全、国家主权、国家外交、军事机密，由最高行政机关和最高权力机关作出的属于‘政治保留’范畴的行为。”^[42]可见，此种思路一方面难以论证为什么宏观调控责任主要是政治责任，另一方面也很容易给予理想的法治主义者以背离法治化趋势的口实。

反之，主张宏观调控法治化的第二种思路更多的是基于约束与控制宏观调控权的理想追求——“宏观调控法的目的或基本任务就是规定宏观调控的具体权限，或者说以具体规则来控制政府宏观调控，使之不至于滥权”，^[43]这主要是从宏观调控的程序制度、宏观调控的法律责任制度及其宏观调控行为的可诉性等方面来实现对宏观调控权的法律控制。在美国、德国等市场经济法律制度相对完善的国家，已经通过相关立法建立了比较完善的宏观调控程序制度；即使是对往往被认为是抽象行为的宏观调控行为也可以通过违宪审查的形式予以司法审查。只不过这种司法审查主要是依据法制统一原则与合宪性原则进行的形式审查，而非对宏观调控行为之正当性的实质性审查。但是，宏观调控的法律责任承担可以说是一个世界性难题，难就难在政府对其宏观调控行为承担何种法律责任，尤其是政府工作人员是否以及如何承担法律责任。当“调控主体并无过错但却造成了客观损害时，是否要追究调控主体的责任，以及如何追究其责任”^[44]确实是一个难题。实践中，法院也驳回了宏观调控的受控主体对调控主体的赔偿请求；格林斯潘的表白也说明，如何追究从事宏观调控的工作人员的法律责任是一件更为棘手的事情。

这些都反证了传统的民事责任与行政责任在宏观调控领域中适用的局限性。如何创新法律责任制度以克服上述局限性，成为法律人尤其是一些经济法学人的不懈追求。例如，有人提出宏观调控法律责任相对于其他法律责任具有独立性，并在探讨其责任形式时指出，经济管理行为方面的责任适用于国家经济管理主体，即国家经济管理机关及其工作人员，具体责任形式包括限制或剥夺其经济管理资格（如撤职）或纠正调整其经济管理行为（如变更撤销或重新作出决策）等。^[45]有人提出了具有立法赔偿性质的“经济法上的国家赔偿”，以赔偿基于国家实施的宏观调控或市场规制不当，而给调制受体所造成的损害。^[46]然而，如何判断宏观调控或市场规制不当殊为困难，正是这种困难造成了安东尼·奥格斯所说的规制者的实体性责任两难。安东尼·奥格斯认为规制者的责任形式有三种：一是追求行政成本最小化的财政责任；二是确保程序公正、客观的程序性责任；三是保障规则和决定自身正当性的实体性责任，这也是最为重要的责任。前两种责任已经有了潜在的有力工具，如审计署与法院，但是对规制者实体性责任的司法审查仍然是不完善的，任何规制的司法审查都受到其所依据的法律条文的限制，法院也并不乐意用他们的裁判来代替规制者的合理决定，实体性审查只限于确保裁量权的行使不是出于恶意或不正当目的，只要决定的作出已将相关因素纳入考量，且不至于“如此不合理，以至于任何一个理性的机关都不可能作出此类决定”。而要设计改进的方案并非易事，实体性责任的核心总是存在两难：特定机构之所以可以被指定为规制者，是因为其具有专业技术且独立于政治影响，因而最有可能满足公益目标；如果其他并不具有同样专业性和政治独立性的机构能够推翻他们的判断，那么其功能的实现则可能大大降低。^[47]宏观调控部门就是这样的特定机构之一，对宏观调控行为之正当性的判断也存在同样的两难，这最终导致了宏观调控中的政府责任两难：一方面，建立和完善宏观调控法律责任制度是宏观调控法治化的必然要求；另一方面，传统的法律责任制度在宏观调控领域中的适用具有明显的局限性，宏观调控责任仍然主要是一种政治责任，法律人寻求政府责任制度化、法律化的努力可谓任重道远。