法治政府与责任政府合一：论责任法治

法治政府是民主政治的产物，而责任政府是民主政治的内在要求，两者融合于民主政治之下。同时，两者也具有内在的关联——法治政府的核心在于责任，即政府必须依法行政，一旦违法则应追究相应的政府责任，以此来约束政府的权力，规范政府行为；责任政府的前提在于恪守法治，没有法治的保障即没有责任的存在，只有法治的恪守才能保障政府的权力为民所用，为民负责，才能实现责任政府。换言之，法治政府也是责任政府，责任政府内嵌于法治政府之中，两者相互融合。

（一）法治政府的核心是责任

法治政府的基础在于责权统一，即强调责任对权力的限制和约束作用，有权必有责，而政府责任地位的突出也是民主政治发展的必然要求。从法治政府的思想渊源来看，在西方，最早可追溯到古希腊时期。亚里士多德曾在其《政治学》一书中提出了一个重要的思想，那就是一个秩序良好的共和国，应该由法律而不是人来统治。随后，古罗马的西塞罗也把共和国视为一种法人团体，要求共和国依法而治。^[59]18 世纪末期，德国的宪政运动促使法治政府的观念正式形成。在这场运动中，康德的国家学说被发展成为德国“法治国”理论，其意思是国家权力，特别是行政权力必须依法行使，也就是说，国家依法实行统治，所以也称“法治行政”“法治政府”。^[60]此时，作为民主政治之产物的法治政府与以往政府的最大区别在于政府责任地位的突出。在传统集权体制之下，国王及其代表的国家以“权力为本位”，不承担任何实体法的责任，即“国王不为非（The King Can Do No Wrong）”——国王无责也不能被控告，享有绝对的主权豁免。作为国王领导下且属于其权力延伸的政府，除了对国王负责之外同样实行责任的豁免，不对其他主体承担责任。在这样的政治架构中，政府权力的目的在于维护封建君主专制统治，而这样的权力形成于对权利的剥夺和压榨之上，政府缺乏法治意识和责任观念。随着资产阶级民主、法治思想的启蒙和发展，各国纷纷建立起民主政治，国家推行法治理念，依法而治，政府作为治理国家的权力机关同样应当实行法治，依法行政。在民主政治的权力架构中，政府的权力不是来自于君主的授予，而是来自于人民的授予，政府应当为人民负责。而法律作为人民意志的集中体现，政府依法行政即是依据人民的意志行政，因此，法治政府也成为民主政治的必然要求。在法治政府之下，政府责任的地位得到彰显，权责应当一致，有权必有责，违法必担责。

（二）责任政府的前提是法治

责任政府在其一般意义上是指对人民负责的政府，即政府应当以责任政治为基本内核，“政府所担负的全部责任的范围、政府在承担各种责任过程中所分别具有的行政权限以及履行对应义务的法治运作状态”。^[61]责任政府的前提在于恪守法治，它不仅包含理论层面上的责任法治，同时也包含制度层面上的法定责任追究制度。（1）就理论层面而言，责任政府有其存在的法理根据，即政府的权力来源于人民的授予，政府应当对人民负责，而这也成为政府责任设置的逻辑起点和终极目的。法律代表着人民的利益，政府必须依法行政，责任政府的前提也在于法治的恪守。法治不仅意味着有法可依，更意味着有法必依、违法必究，这对于责任政府而言，即一方面意味着政府责任须法定，政府应当依法履行职责；另一方面意味着政府违背其法定职责必然应当承担相应的违法责任。（2）就制度层面而言，实现责任政府的前提在于政府法律责任制度体系的建立和完善，其突出表现为：其一，国家赔偿制度的确立成为开辟责任政府时代的标志性事件。在过去传统的政府理论当中，因深受“君权神授”观念的影响，形成了“朕即是天下”或“普天之下莫非王土”的绝对君权理论。在这样的理论背景之下，政府无需对人民负责，属于“无责任政府”时期。直至近代以来，“公共负担平等”“国家无过失责任”等责任理论的形成和确立，凡是代表国家权力的公务人员，在执行职务的过程中，实施了违法行为、侵害到人民利益的，国家与公务人员没有任何特权可言，其行为与法律上的私法人主体一样，应当受到法律的制裁。由此，确立了国家赔偿责任制度，从而确立了政府的责任主体地位。其二，违法行政责任的追究制度保障了责任政府的实现。一方面，法律明确规定行政职责和义务，设定了行政权力的行使边界，规范着行政行为的行使；另一方面，法律也规定对违法行政行为应当进行追责，并设定相应的惩罚措施，以剥夺和限制行政公务人员再犯的能力，避免其重蹈覆辙，同时也起着警示和威慑其他公务人员的作用，预防其他人员再犯。

（三）法治政府内涵责任政府

没有无责任的法治，也没有无法治的责任，法治政府也是责任政府，但法治政府不等于责任政府。“法治政府是有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、依法治理的政府和责任政府的有机统一。”^[62]可见，法治政府是一个综合性的概念，责任政府内嵌于其中。（1）“无法律则无行政”，法治政府意味着政府依法行政，涉及政府一切权力的运行和所有政府行为的实施都应当受到法律的规制和约束。它不仅包含整个政府体系，也包含个体政府机关、机构和公务人员的所有权力行为都应当置于法律的规范之下，实现政府的合法化和规范化。^[63]在法治政府之下，政府应当依法行政，违法必担责，即以法律的形式强调责任对权力的约束——这正契合了责任政府的内涵。责任政府要求政府以“责任本位”，政府必须以其责任——对人民负责为权力的逻辑起点和终极目的，有权必有责，用权受监督——责任框定了权力的边界和范围，违反行政职责的行为必须承担相应的法律责任。（2）法治与责任具有天然的关联性。从法治思想的渊源来看，法治之中内含责任的因素，而从责任观的发展历程来看，责任之中融合法治的内容。脱离责任讲法治，法治则如同无源之水、无本之木，而脱离法治讲责任，责任便如同空中楼阁般不切实际。法治之中内含责任，而责任的实现也仰仗于法治的保障。因此，可以说，一方面，法治政府包含责任政府的内涵和要求，另一方面，责任政府也是法治政府建设中的必要环节，它内嵌于法治政府之中。

【注释】

[1]乔耀章著：《政府理论》，苏州大学出版社2003 年版，第1 页。

[2]乔耀章著：《政府理论》，苏州大学出版社2003 年版，第11 页。

[3][古希腊]亚里士多德著：《政治学》，商务印书馆1981 年版，第7 页。

[4][古希腊]亚里士多德著：《政治学》，载《亚里士多德选集——政治学卷》，颜一、秦典华译，中国人民大学出版社2003 年版，第3 页。

[5]颜德如：《政府是什么？——建设公共服务型政府的前提追问》，载周光辉主编：《社会公正与政府责任学术论文集》，吉林人民出版社2009 年版，第137 页。

[6][法]莱昂·狄骥著：《宪法学教程》，王文利等译，辽海出版社1999 年版，前言第15 页。

[7][意]托马斯·阿奎那著：《阿奎那政治著作选》，商务印书馆1991 年版，第44页。

[8]赵洁著：《政府的社会责任》，山西人民出版社2015 年版，第3 页。

[9]赵洁著：《政府的社会责任》，山西人民出版社2015 年版，第3 页。

[10][英]霍布斯著：《利维坦》，商务印书馆1985 年版，第94～95 页。

[11][英]霍布斯著：《利维坦》，商务印书馆1985 年版，第100 页、第133 页。

[12][英]洛克著：《政府论》（下篇），商务印书馆1964 年版，第5～6 页。

[13]赵洁著：《政府的社会责任》，山西人民出版社2015 年版，第5 页。

[14]徐凌著：《契约式责任政府论》，社会科学文献出版社2015 年版，第100 页。

[15][法]卢梭著：《社会契约论》，商务印书馆1980 年版，第23 页。

[16]参见赵洁著：《政府的社会责任》，山西人民出版社2015 年版，第5 页。

[17]《马克思恩格斯选集》（第4 卷），人民出版社1995 年版，第320 页。

[18]《马克思恩格斯选集》（第4 卷），人民出版社1995 年版，第166 页。

[19]赵洁著：《政府的社会责任》，山西人民出版社2015 年版，第7 页。

[20]《马克思恩格斯选集》（第4 卷），人民出版社1995 年版，第287 页。

[21]应克复等著：《西方民主史》，中国社会科学出版社1997 年版，第53 页。

[22][美]斯科特·戈登著：《控制国家——从古代雅典到今天的宪政史》，应奇等译，江苏人民出版社2005 年版，第133 页。

[23][德]卡尔·J.弗里德里希著：《超验正义——宪政的宗教之维》，周勇等译，三联书店1997 年版，第28 页。

[24]陈国权等著：《责任政府：从权力本位到责任本位》，浙江大学出版社2009 年版，第33 页。

[25][英]昆廷·斯金纳著：《近代政治思想的基础》，奚瑞森等译，商务印书馆2002年版，前言第2 页。

[26]陈国权著：《责任政府：从权力本位到责任本位》，浙江大学出版社2009 年版，第35 页。

[27]陈国权等著：《责任政府：从权力本位到责任本位》，浙江大学出版社2009 年版，第35 页。

[28]林纪东著：《行政法原论》（下），台湾国立编译馆1966 年版，第584 页。(www.xing528.com)

[29]林明锵著：《行政法讲义》，台北新学林出版股份有限公司2018 年版，第508 页。

[30]参见陈敏著：《行政法总论》，台北新学林出版股份有限公司2009 年版，第1147页。

[31]张国庆主编：《公共行政学》，北京大学出版社2007 年版，第443 页。

[32]城仲模著：《行政法之基础理论》，台北三民书局1994 年版，第662 页。

[33]胡肖华著：《走向责任政府——行政责任问题研究》，法律出版社2006 年版，第55 页。

[34]参见沈开举、王珏著：《行政责任研究》，郑州大学出版社2004 年版，第156 页。

[35]转沈开举、王珏著：《行政责任研究》，郑州大学出版社2004 年版，第156 页。

[36]参见陈新民著：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002 年版，第247～249 页。

[37]参见陈敏著：《行政法总论》，台北新学林出版股份有限公司2009 年版，第1151 页。

[38][美]爱德华·麦克诺尔·伯恩斯、菲利普·李·拉尔夫著：《世界文明史》（第1 卷），罗经国等译，商务印书馆第1987 年版，第258 页。

[39]转引自《西方法律思想史资料选编》，北京大学出版社1983 年版，第25 页。

[40][古希腊]亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1997 年版，第171页。

[41][古希腊]亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1997 年版，第167页。

[42][古希腊]亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1997 年版，第276页。

[43]西塞罗著：《国家篇法律篇》，沈叔平、苏力译，商务印书馆1999 年版，第182页。

[44]《阿奎那政治著作选》，马清槐译，商务印书馆1997 年版，第118 页。

[45]斯宾诺莎的自然状态是一种蒙昧的状态，在这种状态下的人没有共同的善恶，人只受自己的欲望和利益支配，“并且除了服从自己外，并不受任何法律约束，服从任何人”。自然状态下的每一个人都想获得更大利益并且自我保存，往往适得其反，因此人类基于理性开始寻求订立社会契约，以建立和平、平等、互助的关系。

[46][美]詹姆士·哈林顿著：《大洋国》，何新译，商务印书馆1996 年版，第26 页。

[47]洛克著：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1996 年版，第122页。

[48]周天玮著：《法治理想国——苏格拉底与孟子的虚拟对话》，商务印书馆1999 年版，第77～78 页。

[49]田秀云、白臣著：《当代社会责任伦理》，人民出版社2008 年版，第13 页。

[50]赵洁著：《政府的社会责任》，山西人民出版社2015 年版，第75 页。

[51][德]康德著：《道德形而上学原理》，苗力田译，上海人民出版社2002 年版，第16 页。

[52]赵洁著：《政府的社会责任》，山西人民出版社2015 年版，第75 页。

[53]田秀云、白臣著：《当代社会责任伦理》，人民出版社2008 年版，第19 页。

[54]赵洁著：《政府的社会责任》，山西人民出版社2015 年版，第77 页。

[55][德]马克斯·韦伯著：《学术与政治》，冯克利译，生活·读书·新知三联书店1998 年版，第116 页。

[56]《马克思恩格斯选集》（第3 卷），人民出版社1995 年版，第454 页。

[57]《马克思恩格斯选集》（第3 卷），人民出版社1960 年版，第329 页。

[58]参见田秀云、白臣著：《当代社会责任伦理》，人民出版社2008 年版，第42 页。

[59]程燎原：《“法律人”之治：“法治政府”的主体性诠释》，载《西南民族学院学报（哲学社会科学版）》2001 年第12 期。

[60]孙笑侠：《法治国家及其政治构造》，载《法学研究》1998 年第1 期。

[61]杨鸿台：《论法治政府、责任政府、服务政府及政府职能转变》，载《毛泽东邓小平理论研究》2004 年第7 期。

[62]刘旺洪：《法治政府的基本理念》，载《南京师范大学学报（社会科学版）》2006年第4 期。

[63]参见孙聚高：《法治政府论》，载《广东行政学院学报》2001 年第4 期。