法治政府：责任法治的历史逻辑

在西方政治制度漫长的发展历程中，政府责任制度与政府制度同时序变迁，并随着政府制度的民主化成功转型变得完善。现代意义上的“政府责任制”发轫于古希腊罗马时期的原始民主城邦制度，并在历经漫长的中世纪之后，随着议会内阁制政府的建立而逐渐成长，最终于近代民主政体中成功转型，在西方立宪政体中确立了“政府责任制”。

（一）原始民主城邦制中的“政府责任制”

“在希腊哲学的多种多样的形式中，几乎可以发现以后的所有观点的胚胎、萌芽。”^[20]“政府责任制”亦可从古希腊和古罗马城邦政制中探寻其胚芽。

众所周知，由于古希腊特殊的地理环境、宗教、政治与历史因素，产生了独特的文明形态——城邦文化。城邦土地面积狭小，人口规模较小，便于全体公民讨论城邦事务，这些地理因素直接促使了古希腊民主政体的形成——直接民主。全体公民享有城邦权力，故当权者的权力来源必须采用直接选举的方式确定。这种直接选举的方式成为政府责任制形成的根源，即城邦的行政官员由全体公民选举产生，其必须对全体公民负责。如，行政官员在任职期间要接受每位公民的监督，任职结束后也需接受审查，经递交任职期间的简历并审查后才可按其所愿卖掉财产或离开所在的地方。此外，城邦政体的分权制约机制同样内含政府责任制的思想。城邦政体主要由三个要素组成——议事、行政和审判职能。其中，行政权由执政官员掌握，为确保执政官员对公民负责，城邦政体设置了诸多制衡行政权力的制度。议事权由公民大会享有，因而，公民大会是最高的权力机关，同时也对行政官员享有监督权，即“每个执政官在短短1年任期内都要经过公民大会的信任投票，评定其是否称职。如果多数公民对某一执政官投不信任投票，他必须去法庭受审。……如果没有问题，则官复原职”。^[21]这种信任程序的设定，使得行政官员受到公民大会的约束，并对公民大会负责，由此，行政官员成为最初的政府责任主体。审判职能由陪审法院承担，即由陪审法院享有司法权，而这种司法审判也对行政官员形成一定的制约。如被委任的官员在任职前必须接受陪审法庭举行的“认可听证会程序”，经多数陪审员同意后方可履职。可见，古希腊的直接民主和政治制度本身内含着责任政府的思想，并呈现出“政府责任制”的早期形态。

古罗马承袭了古希腊“混合政体”的理想，并将混合政体落实在其政治制度之中，被波里比乌斯称赞为有史以来最好的政治体系。而这种混合政体的实践，在政治领域设计成多元政治机构的相互对抗和制衡，某种意义上也体现了责任政府的思想。罗马共和国整合了各种政体的各种优点，设立了元老院、行政官员和公民大会作为主要的政治机构。公民大会是立法机构，享有宣布战争、制定法律、选举行政官员等权力，成为民主政治的直接体现。元老院则由贵族把持，承担外交、财政以及对外省控制的职能，分享了一部分原本属于行政官员的权力。执政官由2 名人员组成，是最高的行政官员，每年由公民大会选举产生，2 名执政官相互制约，任意1 名执政官都可否决对方的决策，从而形成“君主政治”的内部制约机制。此外，还设有10 位保命官，由公民大会每年选举产生，享有否决行政官员惩罚权的权力，甚至有权否决有违平民利益的公民大会的法案和元老院的法令。这些机构在同一政治体系中平等共存，相互制衡，形成权力之间的制衡机制，即“国家的每一部分的权力不是牵制其他的部门就是与它们相互合作”^[22]。表面看来，其目的在于防止权力的专断，究其本质，仍然根源于城邦的民主政治——权力应当服务于城邦公民，官员应当对城邦公民负责。

（二）议会制度的发展与英国的“责任内阁制”(www.xing528.com)

如果说古希腊、罗马时期的直接民主、混合政体是责任政府的启蒙和基奠，那么中世纪议会制度的发展和英国责任内阁制的确立则直接催生了责任政府。

中世纪的教会被认为是上帝在人间的代表，有着比国王权力更高的道德权威，形成了国王主管世俗事务，教会主管属灵事务的二元社会结构，即“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒”。直至16 世纪的宗教改革，王权与教权始终此消彼长、相互抗衡，并在一定程度上抵制了君权专制的兴起。在这个时期，整个社会信奉上帝，认为人类法只是对代表着神的理性和正义的自然法的发现，而非“制定”的法律，任何违背公平正义的人类法都将失去效力，不具备法律的资格。“在这种无处不在的理性中，法的‘命令’的一面被减少到最低限度，这种理性必然建议一种宪政的而不是独裁的秩序。”^[23]因此，主张建立议会制度，设立议会行使立法权力，以防止国王权力的行使超出正义的范围，让国王在上帝和法律之下受到约束，以最大限度地代表上帝的旨意去行使权力。以英国为例，其在一定程度上延续了古希腊罗马的民主传统。“由国王主持，高级教士、世俗贵族、宫廷近臣等显贵参加，保留了集体表决、多数认可的原则。”^[24]刚开始，议会被国王所利用，成为其笼络人心和决策咨询的统治工具。但后来随着内外战争的频繁爆发，国王由于战争开支的巨大，不得不通过议会向国民征税，社会各界的力量趁此机会进入议会争权夺势，直接导致议会权力的扩大和发展。各界力量逐渐摆脱了国王的控制，成为公意的渊源和限制国王权力的重要因素。经光荣革命后，议会至上的理念在英国得以确立，西方产生了第一个责任政府，即责任内阁制。1721 年，英王乔治一世在位时，议会任命罗伯特·沃尔波尔爵士为内阁首相，由此，历史上第一个对议会负责的内阁宣告诞生。致18 世纪末，英国的责任内阁制逐步形成一套完整的制度，并陆续被其他资本主义国家所采用。就其性质而言，肇始于英国的责任内阁制是一种由议会产生并对议会负责的政府组织形式。其要义有四：（1）议会既是立法机关，又是最高权力机关，英王虽是国家元首，但遵循“统而不治”“不能为非”等宪法惯例。（2）内阁即政府，由获得议会（在两院制议会体制中，一般是下议院或称众议院）多数席位的政党或获得多数席位的几个政党联合组成，其成员由内阁首相提名，由国家元首任命。（3）内阁成员通常都是议会议员，因此他们既做政府行政工作，又在议会参加立法工作，议会的重要法律提案多来自内阁，即立法工作是在内阁指导下进行的。（4）内阁首相及其成员应定期向议会报告工作，并附署国家元首颁布的法律和命令，以表示内阁对议会负责，接受议会监督。如果议会通过对内阁的不信任案或否决内阁的信任案，内阁须总辞职，或者内阁首相提请国王解散议会，重新进行议会选举。

（三）近代国家民主化转型与“政府责任制”的确立

根据著名史学家昆·廷斯金纳在《近代政治思想的基础》一书中的介绍，13 世纪后期到16 世纪末这一时期，“国家的权力，而不是统治者的权力开始被设想为政府的基础，从而使国家在独特的近代术语中得以概念化”。^[25]这一转变对责任政府具有重要意义，“它或明或暗地点出了基础性的责任指向问题，也即谁对谁负责的问题”。^[26]在封建王朝时期，国王往往被赋予神秘的光环，成为最高的统治者，政府和公民都须对国王负责。到了近代时期，尤其是社会契约论的提出，揭示了政府权力的来源和合理性基础——人民主权的授予，因而，公民权利的保障是政府运行的目的和根本，政府必须对公民负责。此时，“人格化的统治者与客观的‘国家秩序’开始分离”^[27]，政府被世俗化，并越来越表现为某种功能性的机械装置。这种功能性主要体现在政府的职能之上，即维护国家良好的秩序，由此产生衡量政府绩效的必要性，而这种绩效的衡量即是对政府履行责任的评估。在此背景下，责任政府的理念越发深入人心，并随着现代立宪政体的确立，逐渐搭建起“政府责任”的制度架构。