行政机关及工作人员法律责任解析

（一）行政法律责任概述

长期以来，我国政府对用人单位在生产和经营过程中发生的一些严重劳动用工侵权行为监管不足，小作坊、“黑砖窑”、“血煤矿”、小工厂等劳动用工问题疏于管理，很多时候基本处于失察和失控的状态，也恰恰是这种管理的缺位和一些行政机关人员的失职、渎职和腐败行为致使非法用人单位屡禁不止。在这种情况下，《劳动合同法》明确了行政机关及其工作人员的行政违法赔偿责任。《劳动合同法》第95条规定：“劳动行政部门和其他有关主管部门及其工作人员玩忽职守、不履行法定职责，或者违法行使职权，给劳动者或者用人单位造成损害的，应当承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

根据行政法的一般理论，行政违法行为主要包括两种：一种是单位和个人即行政相对人违反行政法规的行为；另一种是行政机关及其工作人员即行政主体执行职务时的轻微违法行为或者违反纪律的行为。在《劳动合同法》中所规定的行政违法行为，其主体为行政机关及其工作人员，主要包括玩忽职守、受贿、不履行法定职责、滥用职权和违法使用职权等情形。玩忽职守、不履行法定职责，是指行政机关或者被授权的组织及其工作人员不履行法律所赋予的职权，不承担相应的职责，构成违法失职行为，又称为行政不作为。实践中表现为：其一，明确拒绝履行。即行政机关及其工作人员明确否认自己对该事项具有管辖权或处理权，明确拒绝采取相应的行政行为。其二，无正当理由逾期仍不履行，即超过法定的期限仍不履行。其三，拖延履行法定职责，即行政机关在合理的履行时限内不予答复或未明确答复。违法行使职权主要包括行政机关工作人员违法行使本人范围内的权力，以及超越其职权范围而实施有关行为等情形。

行政责任，是指行政法律关系主体因违反行政法律义务，而由专门国家机关依法追究或者主动承担的否定性法律后果。在劳动合同法上，行政责任是指用人单位侵犯劳动者人身权益、财产权益的行政违法行为，应当依法给予的行政处罚。行政违法行为主要包括违反治安管理规定的行为和违反行政管理规定的行为。

（二）行政责任形式

1.行政赔偿责任。行政赔偿责任是行政机关及其工作人员违法的常见责任表现形式之一，是一种国家赔偿责任，由行政主体、行政违法行为、损害后果和因果关系四个要件构成。其中，行政主体，是指执行行政职务的行政机关及其工作人员。行政违法行为，是指违法执行职务的行为，既包括职务行为本身的行为，也包括与职务有关联而不可分的行为。损害后果，是指行政主体实施的行政违法行为对相对人合法权益造成的损害。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）的规定，对相对人合法权益造成的损害仅指物质损害和直接损害，而不包括精神损害与间接损害。因果关系，是指行政违法行为与损害后果之间存在的因果关系。

2.责令改正。《劳动合同法》第81条规定，用人单位提供的劳动合同文本未载明《劳动合同法》规定的劳动合同必备条款或者用人单位未将劳动合同文本交付劳动者的，由劳动行政部门责令改正。《劳动合同法》第83条规定了用人单位违反试用期的责任，用人单位违反《劳动合同法》规定与劳动者约定试用期的，由劳动行政部门责令改正。用人单位违反《劳动合同法》的规定，与劳动者所约定的试用期如果还没有实际履行，则由劳动行政部门责令用人单位予以改正，使之符合《劳动合同法》的规定。《劳动合同法》第89条第1款规定：“用人单位违反本法规定未向劳动者出具解除或者终止劳动合同的书面证明，由劳动行政部门责令改正。”出具解除或者终止劳动合同的书面证明是用人单位的后合同义务，违反该义务的用人单位又分为两种情况分别予以处理：一种情况是，用人单位违反该种义务未对劳动者造成损害，由劳动行政部门责令改正；另外一种情况是，用人单位的该种违反法律义务的行为对劳动者造成了损害，则应当承担赔偿责任。责令改正的目的是纠正已发生的违法行为，平衡双方的权利义务关系，使之恢复到合法的状态。《劳动法》第98条规定了违法解除和拖延订立劳动合同的责任，用人单位违反《劳动法》规定的条件解除劳动合同或者故意拖延而不订立劳动合同的，由劳动行政部门责令改正。具体来讲，在行政责任方面，由劳动行政部门责令用人单位恢复与劳动者的劳动合同，或者责令用人单位补签与劳动者应当订立的劳动合同。对劳动行政部门作出的决定，用人单位应当执行。

另外，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第23条还专门对责令改正作了规定：“行政机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”可以看出，我国现行的行政处罚制度安排中，并没有将责令改正作为一种行政处罚，而是实施每一种行政处罚的前提条件。

3.警告。法理学上的警告又被称为“申诫罚”，即告诫的意思。警告属于相对较轻的一种处罚，所以《行政处罚法》对其设定权的规定比较宽松：法律、行政法规、规章都可以设定警告的处罚，并且行政机关适用简易程序即可当场作出处罚决定，不必经过调查、收集证据等一般程序。《劳动法》第89条和《劳动合同法》第80条规定了对劳动规章违法的处罚，用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门责令改正，给予警告。劳动者一经发现用人单位制定的规章制度违反法律、法规规定的，可以向当地劳动行政部门投诉，劳动行政部门首先要责令用人单位改正违法行为，即对违法的规章制度进行纠正，使之符合法律、法规的规定，成为有效的规章制度。(www.xing528.com)

4.罚款。罚款和没收违法所得在学理上称为“财产罚”。所谓财产罚，是指剥夺当事人的财产权，并不影响违法者的人身自由和进行其他活动的权利。财产罚的主要形式表现为没收非法占有的财物和金钱，或令其缴纳一定数额的金钱，即没收违法所得、没收非法财物和罚款。《劳动合同法》第92条规定了劳务派遣单位违反《劳动合同法》规定的行政处罚：劳务派遣单位违反《劳动合同法》规定的，由劳动行政部门责令限期改正；逾期不改正的，以每人5 000元以上10 000元以下的标准处以罚款，对劳务派遣单位，吊销其劳务派遣业务经营许可证。《劳动法》第94条规定了对非法招用未成年工的处罚：“用人单位非法招用未满16周岁的未成年人的，由劳动行政部门责令改正，处以罚款；情节严重的，由工商行政管理部门吊销营业执照。”《劳动法》第95条规定了对侵害女职工和未成年工合法权益的处罚，用人单位违反本法对女职工和未成年工的保护规定，侵害其合法权益的，由劳动行政部门责令改正，处以罚款。《劳动合同法》第84条规定了用人单位非法扣押劳动者证件、档案以及非法要求提供担保的责任，用人单位违反本法规定，扣押劳动者居民身份证等证件的，由劳动行政部门责令限期退还劳动者本人，并依照有关法律规定给予处罚。用人单位违反本法规定，以担保或者其他名义向劳动者收取财物的，由劳动行政部门责令限期退还劳动者本人，并以每人500元以上2 000元以下的标准处以罚款；劳动者依法解除或者终止劳动合同，用人单位扣押劳动者档案或者其他物品的，由劳动行政部门责令限期退还劳动者本人，并以每人500元以上2 000元以下的标准处以罚款。

5.行政处分。行政处分是行政制裁的一种形式，属内部行政行为，是国家机关、企事业单位依照法律和有关规章，给所属的具有违法或违纪行为但不至于犯罪的人员的一种制裁，同时又是被处分人的行政责任的体现形式之一。

行政部门负有依法行使监管权力，保护劳动者和用人单位权益的法定职责。《劳动法》第103条规定，劳动行政部门或者有关部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，不构成犯罪的，给予行政处分。根据《劳动合同法》第95条的规定，劳动行政部门和有关主管部门及其工作人员玩忽职守、不履行法定职责，或者违法行使职权，给劳动者或者用人单位造成损害的，除承担行政违法赔偿责任外，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。根据《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》，行政机关公务员处分的种类及期限包括：警告，6个月；记过，12个月；记大过，18个月；降级、撤职，24个月。行政处分的对象仅限于个人，单位不能成为行政处分的对象。

【注释】

[1]董保华：《十大热点事件透视劳动合同法》，法律出版社2007年版，第89页。

[2]法律出版社法规中心编：《中华人民共和国劳动合同法》，法律出版社2009年版，第8页。

[3]信春鹰：《中华人民共和国劳动合同法释义》，法律出版社2007年版，第30、31页。