1.完善关于债权人提出破产申请的规定，明确不能作为破产申请主体的债权人种类。实践证明，对破产申请规定得完善与否将会影响破产程序的启动，而我国立法在这方面的规定明显存在欠缺。根据最高人民法院《关于审理〈企业破产案件若干问题的规定〉》第8条，在债权人提出破产申请的情形下，人民法院可以通知债务人核对债权人的债权在债务人不能偿还的到期债务中所占的比例。根据该规定第12条，人民法院对债权人借破产申请毁损债务人商业信誉，意图损害公平竞争的情形不予受理。我国《企业破产法》对破产申请规定得相对简略，仅在第二章第一节以三个条文对申请破产清算主体和内容、破产申请书和证据以及破产申请的撤回作出规定。最高法出台的两部司法解释没有纳入破产申请主体的有关内容。比较法上，《德国破产法》明确规定不得提出破产申请的情形有以下几种：申请人对破产程序的开始没有法律上的利益，当事人有更便捷和经济的法律救济手段，破产申请并不能使申请人的法律地位好转以及申请人试图通过破产申请追求与破产无关的目标。在德国法上，排除以上几种情形后，债权人的范围仍然十分广泛。[27]《英国破产法》第267条指出债权人提出破产申请的条件，第271条专门规定债权人申请破产的程序。[28]美国很少发生非自愿破产案件，但是美国《破产法典》仍通过申请人人数、债权性质和债权金额对债权人提起非自愿破产申请进行限制。[29]
笔者认为，我国在处理类似的问题时，不妨借鉴域外的立法经验，完善关于债权人提出破产申请的规定。具体做法是，修订《企业破产法》或者制定司法解释，对债权人提出破产申请时的债权人人数、债权性质和债权金额等进行细化规定，列举不能作为破产申请主体的债权人种类。就税务机关的破产申请主体地位而言，明确赋予税务机关破产申请权，或者明确规定不能作为破产申请主体的债权人种类而税务机关不在禁止之列，税务机关自然就享有破产申请权了。
2.限制税务机关提起破产申请的条件。根据我国《企业破产法》第7条，债务人与债权人的破产申请条件并不相同。债务人的破产申请条件采取了较为严格的并列式立法模式，债权人的破产申请条件则规定得较为宽松。对此，“官方”的解释是债务人对自身状况很熟悉，而债权人很难证明债务人的资产状况、是否资不抵债以及是否已经明显缺乏清偿能力。为实现公平与保护债权人合法权利，对债权人提出破产申请的条件不应过于严苛。[30]债务人提起破产申请的条件为“债务人不能清偿到期债务”，因而可以做这样的解读——税务机关在“欠税企业不能缴纳到期税款”时，可以对欠税企业提起破产申请。对税务机关适用较为宽松的条件，存在破产申请权滥用的隐患：一旦欠税企业不能缴纳到期税款，税务机关很有可能为降低自身执法风险，忽视欠税企业仍有挽救余地，直接采取“一破了之”的手段。
笔者认为，应该对不同种类债权人规定不同的破产申请的条件，以解决不同债权人笼统适用统一标准造成的适用难题。采纳“限制肯定说”赋予税务机关破产申请主体地位后，需要对税务机关提起破产申请的条件进行限制。依据我国《税收征收管理法》第54、55、56条，税务机关有权进行税务检查，在符合条件的情况下可以采取保全措施或者强制执行措施，还可以要求纳税人、扣缴义务人如实反映情况，提供有关资料。与债务人相比，税务机关对债务人信息的了解程度并非处于绝对劣势，与其他债权人相比则有明显的优势。税务机关可以适用比债务人提起破产申请时更为严苛的条件。另外，税务机关在筛选目标企业时要慎之又慎，不能仅以“清理僵尸企业”为目标，应侧重考虑税收债权的数额、欠缴持续时间与具体的税收债权的种类，从而加大对税务机关申请企业破产的限制，消除关于税务机关滥用破产申请权的疑虑。在浙江省温州市国税局破产申请案中，温州市国税局建立起一套系统的清算企业筛选机制，通过设置欠税数额、欠税时间和纳税申报信息等，初步筛选出目标企业。再经过强制扣款、实地核查等程序确认企业资不抵债之后，最终确定向人民法院申请破产清算的企业名单。此种做法对于解决企业破产问题很有裨益，应该加以完善并在税务系统中加以推广。
3.明确债权人滥用破产申请权的法律责任。比较法上，德国法规定债权人滥用破产程序提出破产申请的，在符合《德国民法典》第826条的条件下要承担损害赔偿责任。[31]《日本破产法》也有用于防范债权人滥用破产申请权的规定。申请的债权者不仅要说明自己债权和破产原因，还要预交直至破产程序结束为止的必要且充分的费用。[32]为了阻止债权人滥用破产救济，美国《破产法典》第303条第（i）款规定，当非自愿破产申请被驳回时，法院将判决由债权人承担诉讼成本和代理费；如果债权人是基于恶意提起破产申请，法院还会额外增加由此申请所造成的损失。我国《企业破产法》没有对债权人提出破产申请设置太多的限制，这有助于对债权人利益进行充分保护，但容易导致债权人滥用破产申请权。立法又欠缺破产申请人滥用破产申请权应承担法律责任的规定。笔者认为有必要借鉴比较法上的规定，在债权人滥用破产申请权时责令其承担法律责任。正所谓“无救济则无权利”，通过设立债权人滥用破产申请权之惩罚措施，可以突破事先难以防范、事后缺乏惩罚措施的困境，更系统地对债务人利益进行保护。(www.xing528.com)
4.完善由税务机关提出破产申请的破产案件审理程序。
首先，要对税务执法人员与司法人员展开税收与破产知识的专项培训。现阶段，多数基层税务执法人员对破产法律制度知之不深；人民法院的破产案件审理经验虽逐年积累，但是对于破产案件中所涉及的税收法律制度缺乏深入了解。这导致税务机关和人民法院在处理税收与破产交织的问题时，双双处于被动的境地。在破产案件审理程序中，税务执法人员与司法人员扮演不可或缺的角色，对他们展开税收与破产知识的专项培训，有助于破产案件审理的专业化。
其次，对于税务机关提出破产申请的破产案件审理程序应该“化简为繁”。当下的现状是，破产案件的审理周期过长，破产功能得不到充分发挥，“化繁为简”的有序进行成为解决问题的关键。与此相反，由于此前毫无相关规定，在通过立法赋予税务机关破产申请主体地位后，税务机关提出破产申请的破产案件审理程序则有“化简为繁”的需求。对我国破产案件审理程序进行“化繁为简”和“化简为繁”看似截然相反，实际上都是为了确保破产法律制度功能得以充分发挥而作出的探索。细化税务机关提出破产申请的破产案件审理程序，成为这类案件顺利审结的关键。当然，现有的程序如果能适用于税务机关的则自动适用，存在适用疑问的应加以释明，以免引发适用上的障碍。
最后，由税务机关提出破产申请的破产案件可以适用听证会形式。破产申请主体在提出破产申请的时候，或者债务人对此申请提出异议时，都会向人民法院提供大量的事实与证据。按照惯常做法，人民法院对这些事实与证据进行审查并依此判断债务人是否具备破产原因，径行作出裁决。当下有部分人民法院借鉴域外立法的经验，试行立案前破产听证程序。[33]另外，在强制清算案件中，人民法院在审查决定是否受理强制清算申请时，一般应当召开听证会。[34]破产清算与强制清算本身存在相似性，笔者认为可以做同样考虑。立案前听证会为债权人与债务人提供一个相互质证的平台，法院据此得以直观了解债务人的财产状况，判别债权人申请破产是否基于正当的理由。特别是在由税务机关提出破产申请的破产案件中，“化简为繁”后增加听证会形式的适用，有助于减轻关于税务机关滥用破产申请权的顾虑。
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