立法过程的概述及法定要素

（一）内涵

“立法是一种动态的、有序的事物，是一种活动过程。”^[1]目前学界对立法过程的概念内涵主要是从“动态过程”角度来理解。也有尝试着从立法活动的历史发展角度出发，认为“整个人类的立法活动是处在发展过程中的”^[2]，从习惯到习惯法再发展到成文法；由奴隶制立法到多种历史类型的立法的出现；由简单立法到逐渐复杂的立法等均印证了整个人类的立法活动就是这样一种发展过程。抑或从具体立法活动的发展过程出发，认为“每一个或每一种立法都是个活动过程”^[3]。例如，进行立法决策就是一个活动过程，需要进行调研、公示、听证、决策、决策后说明等一系列活动。英国法学家边沁主张“要理解法律，特别是要理解法律的缺陷”。^[4]实在法一直是一个开放的、非协调的、不完全的体系，实在法一直都未达到以后也不可能达到逻辑自足的境界。立法过程的通常含义即更为关注立法过程的阶段性、实在性。

还需注意立法过程与立法程序的区分，“立法程序是指：有权的国家机关在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，必须遵循的法定步骤和方法”。^[5]在现代社会中，立法程序是特定主体必须遵循的法定步骤和方法，它贯穿于整个立法活动过程中。二者紧密联系、相互贯通，却并不相同，切不可混淆两者的概念。从两者相关联的角度来认识立法程序和立法过程的不同，“前者是形成规范性法条文或法文件的法定步骤和方式，后者是形成规范性法条文或法文件具有关联的全部活动。因此起草法律阶段并非立法程序的起始阶段。”^[6]“一定数量的法律草案并不能导致立法程序的必然启动，而一定数量立法议案的提出恰恰引发了法律草案的必然拟就。”^[7]或言之，“立法过程强调立法活动的过程性；立法程序强调立法活动的规则性。”^[8]

（二）研究对象

探究立法过程的研究对象旨在厘清“法律制度的整个发生发展过程的一种外在因果性解释和内在规范性把握”^[9]。事实上，立法过程的研究对象是一个由立法行为本身、约束立法者的法律文件、与其他社会因素互动的关联性组成的整体性概念内核。“立法行为”本身决定着立法过程的本质内核；“约束立法者的规范性文件”影响着立法过程的科学和民主程度；“与其他社会因素的互动”影响和制约立法过程的发展方向。科学与民主是现代立法理念不可或缺的一个原则，探究立法过程的研究对象对于把握立法过程的本质、发展方向和立法活动的质量都有着深刻的意义。

1.立法活动与社会其它因素之间相互作用的关联性

探究“立法活动与社会其他因素之间的相互作用的逻辑链条”旨在厘清两者作为现实社会中存在而相互依存、相互影响的具体内在，从而达到立法活动与其他社会因素良性互动、协同发展、和谐共存。立法活动作为人类的行为过程而属于现实世界，自然和整个社会存在联系，这种联系是客观普遍存在的，故立法与社会其它因素之间必然有着相互作用的关联性，而这种关联性正是立法过程研究的对象之一。具体来说，一国的经济（如生产力、生产关系）、政治（如政体、政策）、文化（如观念、传统文化）、道德、宗教和环境等诸多社会因素，将会对其立法活动产生深刻的影响。反过来说，立法活动的开展同样会对其经济、政治、文化、道德、宗教和环境等社会因素产生积极或消极的影响。故而从法社会学的角度出发，将立法活动置于其社会背景之中，研究立法活动与其他社会现象的相互关系，有助于人们从社会整体观念出发，认识法律的社会基础和社会作用，从而更好地利用法律的控制作用来解决社会问题。

2.约束立法者的规范性法律文件

孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”他还强调：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”^[10]。立法者的立法权力必然要受到监督，而“近代宪法的产生，赋予了立法过程一种特定的法现象，立法者的行为归根结底是一种法行为，受法律规范约束”^[11]。约束立法者的规范性法律文件，便自然而然成为了立法过程的研究对象之一。

3.立法行为(www.xing528.com)

“立法行为是现代社会法制化的重要组成部分，它是人类为其自身的存在和发展设范立制的基本手段。”^[12]立法过程中所包含的就是一个又一个不同的立法行为，全面动态地把握当代立法行为诸层面的发展方向和趋势，对于建设中国特色社会主义法治是具有积极意义的。因此立法行为必然成为立法过程的研究对象。

（三）构成要素

立法过程在它发展的每一个阶段、时期，其倾向性都是由主导的内在要素所决定的，并受到各种外在要素的限制。厘清立法过程的内在、外在要素有助于更好地把握立法过程不同发展阶段的特征，为立法活动的顺利开展提供保障。

1.内在要素

立法过程的内在要素即“组成立法行为的各种要素，包括主体要素和法定要素”^[13]。而立法过程本身就是立法主体通过法定程序参与立法和从事立法工作，力争将立法者的主张和决定被代表人民意志的国家机关所接受和通过，并上升为法律。故而立法过程中的主体要素和法定要素对于把握立法过程的本质和发展走向至关重要。

一方面，“主体要素指立法主体的自主力。从静态看，它是主体的自主地位，从动态看，它是主体的行为意识和行为能力。具体而言，主体要素由自主意识、意志行为自由和利益三个既联系又相对独立的内在要素构成。”^[14]立法主体的自主意识主要表现为立法的动机和目的，是立法者基于自身素养和意识对法所形成的观点看法，其中所探求的立法者原意就是立法主体自主意识的体现。立法主体的意志行为自由主要表现为立法主体在立法过程中对于一些重大立法问题及面临一些利益衡量和选择时所作出的判断和选择。立法主体意志行为的客观利益主要表现为立法主体应关注和综合考虑公众利益、利益集团利益和社会整体利益，在我国表现为使“成文法律集中体现了人民的愿望、党的主张、国家的意志在事实和规范上的统一”^[15]，任何立法都是追求利益与利益衡量的过程，所以立法主体必然要具有此种自主意识。

另一方面，法定要素是指以法律规范的形式，对立法主体在立法过程中所获得的权力和所受到的限制进行规定，从而形成规范性的、具有法律效力的要件规定。这些法定要件主要是提案权、审议权、表决权、批准公布权等一系列权力以及对这些权力进行一定的限制所决定的。“在以法为治成为社会主流的当今世界，国家政权活动应当具有合法性，立法作为国家政权活动相当重要的一个方面，当然要求具有合法性，从立法活动自身的性质和目的来看，它是为国家、社会、公民生活提供法定模式的活动，是以立法的形式调整社会关系的活动。”^[16]立法过程作为包括立法活动的全过程，法定要素当然首先为其内在要素。

2.外在要素

“外在要素，是指影响立法过程的各种环境因素，包括自然环境和社会层面的各种条件要素。自然环境是指国家所处的地理位置、气候特点、自然资源等。社会条件从宏观上主要指社会生产力发展水平、社会基本制度、国家的方针和政策、整个社会的法律意识和道德风貌。从微观上说是社会对法律的需求程度、各社会集团的利益表达、信息的发达状况以及社会智力资源。”^[17]相较于自然因素的影响，立法过程受社会因素的影响与制约更多。“立法过程，归根结底受社会存在和发展所制约，但是社会在一定条件下对法律的需求度不同，造成立法过程不同的客观条件。当然这种需求并不是凭空产生的，它为一定的政治、经济、文化条件，特别是社会的经济关系所决定。”^[18]例如，在经济社会剧烈转型的时代中，《宪法》中的“经济条款”确实也处于经常的变动当中。“八二宪法”中经济条款修改过于频繁，其与我国1978年启动改革之后进入经济体制的转型期有着密切关系。