新领域崛起：全球治理的新需求

随着科技的飞速发展和人类活动空间的不断拓展，新的全球治理议题开始涌现，并对传统的全球治理提出新的需求和挑战。浩瀚无垠的太空、深邃莫测的海洋、寒冷遥远的极地和隐秘虚幻的网络空间这四大领域构成了当今全球治理的新领域。虽然人类涉足这些领域的时间相对较晚，但是新领域的出现对各国国家安全和国际关系的未来发展却愈发重要。充分认识这些新领域的独特特征，制定新领域的治理规则，促进新领域的全球共治，是当前全球治理研究新的增长点。

太空、深海、极地和网络空间的治理有各自不同的特征。随着空间技术的发展，人类进入、探索、开发和利用太空的步伐越来越快。自1957年苏联发射第一颗人造地球卫星以来，人类开始了太空探索。越来越多的人造天体进入太空，对太空治理的迫切性愈发凸显。首先，太空垃圾增多，太空环境恶化。美国国防部太空监视网络跟踪的直径大约为10厘米的太空物体已达到4万件左右，其中大部分是大碎片和无源卫星。这些游荡在太空中的碎片一旦与正在运行的卫星发生剐蹭或碰撞，可以直接将卫星摧毁，并产生更多碎片。其次，太空中的在轨航天器增多，相互干扰的概率增加。尤其是随着商业航天的发展，人类向太空“放卫星”的节奏越来越快。2019年2月，美俄卫星发生历史上首例卫星相撞事故。

再次，各国针对卫星频率、轨道资源的竞争愈发激烈。虽然理论上太空的轨道资源可以无限开发，但囿于人类技术有限，各国对太空资源的竞争日益激烈。有的国家为了保护自身太空资源安全，发展了各式陆海空天基武器，成立了太空军，成为太空安全的重大隐患。如美国2019年成立太空司令部，明确太空是物理作战战场，并于同年2月发布《太空安全挑战》报告，将中国和俄罗斯看作对美国太空安全的挑战，并联合盟国开展常态化太空作战演习。

与太空治理类似，深海曾经是人类望而却步的领域。^[8]深海面积广阔，蕴藏着丰富的矿产资源，部分矿产资源，如镍、铜、锰等的总储量高于陆地相应储量的几十倍甚至几千倍。^[9]随着载人深海潜航器、深海综合大洋钻探考察船、海底观测网、海洋机器人、深海实验平台等核心装备和技术的发展，海洋世纪已然到来，世界各国围绕争夺深海资源及相关权益的竞争日益激烈。围绕深海治理，全球已经形成了以《联合国海洋法公约》和国际海底管理局为核心的国际机制，然而这一机制缺乏具有针对性、整体性、可操作性的规制细则，使得全球深海治理面临多重挑战。

各国在深海资源勘探和开采上的竞争激烈，缺乏有效规则约束。在地球陆地资源已被瓜分殆尽的情况下，世界大国纷纷抱着“先圈先占”“多采多赚”的心态在全球深海海域开展“蓝色圈地”运动。如美国、俄罗斯、加拿大等海洋强国自20世纪50年代以来在开展深海矿产资源的勘探方面捷足先登，形成各种“大国共同体”“富国俱乐部”，将深海的全球治理异化为西方治理、大国治理乃至霸权治理。^[10]其次，深海海域污染问题加重，生态恶化。例如漂浮于美国加州和夏威夷之间的“大太平洋垃圾岛”至今未能得到有效治理。同时研究表明，深海矿物开采导致太平洋海域群体性深海生物密度与多样性降低。

极地是太空、深海之外的又一全球治理新领域。南北极地区均是冰雪覆盖的高纬度地区，二者的地理结构和治理结构存在明显差距。北极地区包括北冰洋和围绕其周边的加拿大、美国、俄罗斯、芬兰、瑞典、挪威、丹麦和冰岛八国。南极地区是被海洋包围的南极洲大陆，没有人类长久居住。1961年生效的《南极条约》暂时“冻结”了南极的领土主权争议，并确立了非军事化、人类和平利用、科考优先和开放视察等基本原则。^[11]因此，南极地区目前的主要活动集中于科学考察，而北极治理则是目前极地治理的重点。

北极地区自然资源丰富，蕴藏了全球30%的未开采天然气和13%的未开采石油，以及丰富的稀有金属、石墨、稀土等矿藏。随着气候变暖、海冰融化，北极地区的资源开发和航道利用呈现出巨大的发展潜力。可以说，北极治理已经从“科考时代”进入“开发时代”：从治理主体上看，参与北极治理的行为体更加多元，不仅包括国家行为体，还涌现出了大量非政府组织、跨国公司等非国家行为体；从治理领域看，新兴议题大量涌现，不仅包括传统的科学考察，还包括资源开发、航道利用、环境保护、渔业捕捞、原住民权利保护等。然而，北极地区治理依然存在突出的困难，主要包括：北极治理的全球性需求和北极域内国家“排他性开放”政策之间的矛盾；北极地区资源开发与环境保护之间的矛盾；北极治理国际机制缺乏法律约束力与北极治理的紧迫性之间的矛盾。^[12]

网络领域的全球治理亦给传统全球治理带来了新挑战。网络的发明与快速发展是人类社会进入新世纪最鲜明的特征之一。虽然早在19世纪80年代，建立全球性网络的提法已经出现，然而彼时的互联网仅仅被少数发达国家所统领，大多数发展中国家还不能大范围享受互联网带来的便利。根据网络世界数据（World Internet Users Statistics）的统计，2020年9月全球互联网使用人数达到49亿多。互联网如今已经渗透到人们日常生活的方方面面，互联网的快速发展对全球网络安全治理提出了新的挑战。

第一，网络空间的开放性和自由性导致网络空间的治理缺乏权威。1996年，巴洛于瑞士达沃斯论坛发表的《网络空间独立宣言》认为网络空间是独立于主权国家之外的无主权空间。^[13]这一思想即为网络治理中“多利益攸关方”的治理模式。具体而言，网络空间“多利益攸关方”的全球治理架构及相关制度原则的建立应体现广泛的国家和非国家行为体等层面的利益攸关方的切身关注，亦可概括为“全球网络空间治理组织的‘扁平化’、治理决策的‘民主化’和治理权威的‘去中心化’”。^[14]网络空间的这一特征容易造成网络空间霸权治理的产生。尤其是当前西方发达国家掌控了网络空间的核心技术和发展动向，虽然网络空间对各国是开放的，但是技术的差别导致发达国家更容易向发展中国家通过网络技术进行攻击。例如1991年的海湾战争中，美国在伊拉克的防空系统中植入电脑病毒，使美军在飞临巴格达上空时伊拉克的防空系统全面瘫痪。^[15]

第二，网络空间的治理主体多元且复杂，但是核心治理行为却被垄断在发达国家以及少量大型跨国公司手中，造成治理权的不平衡。例如，根据UNCTAD的统计，微软、苹果、亚马逊、谷歌、脸书、腾讯和阿里巴巴这世界7大公司平台的市值占到了全球前70大平台总市值的2/3；美国和中国占全球前七十大数字平台市值的90%，而欧洲仅占4%。同时，网络空间的发展导致越来越多的生产领域得以以数字技术取代传统劳动力，中间品和服务越来越多地来自少量发达经济体内部，进而导致生产更加区域化，全球价值链缩短，造成世界绝大部分人口在网络空间被治理而无法掌控治理主动权。^[16]

总的来看，太空、深海、极地和网络空间的治理具有不同于传统全球治理的特点。传统的全球治理议题如全球经济治理、全球环境气候治理、全球卫生健康治理等领域涉及世界各国的国内发展而普遍受到关注，介入其治理的技术要求相对较低，因而参与度高。相比之下，太空、深海、极地和网络空间这些新领域的治理需要大量的资金投入和技术基础，因此，目前仅有少量大国能够有效参与其治理进程。传统的全球治理议题因人类介入时间长、参与度高，普遍建立了相对完善的国际法和国际机制，治理规则相对明确。相比之下，新领域的治理缺乏普遍适用的规则，很大程度上处于无法可依、无章可循的状态，属新的治理议题，并对未来国家安全和国际关系造成深远影响，需要大国加强合作。

［吴昊昙，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院讲师］

【注释】

[1]秦亚青：《世界秩序的变革：从霸权到包容性多边主义》，《亚太安全与海洋研究》2021年第2期，第3—4页。

[2]秦亚青：《世界秩序的变革：从霸权到包容性多边主义》，《亚太安全与海洋研究》2021年第2期，第3—4页。(www.xing528.com)

[3]何亚非著：《选择：中国与全球治理》，中国人民大学出版社2015年版，第30—31页。

[4]刘锦前：《当前国际非政府组织与全球治理研究述评》，《国际关系研究》2014年第1期，第57页。

[5]陶涛：《全球治理中的非政府组织》，《当代世界》2007年第4期，第20页。

[6]何亚非著：《选择：中国与全球治理》，中国人民大学出版社2015年版。

[7]［瑞典］英瓦尔·卡尔松、［圭］什里达特·兰法尔主编，赵仲强等译：《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》，中国对外翻译出版公司1995年版，第2页。

[8]目前，世界各国对深海的界定标准不一。本文所述“深海”特指世界各国主权管辖范围以外的深海海床、洋底、底土及上覆水体。参见王发龙：《全球深海治理：发展态势、现实困境及中国的战略选择》，《青海社会科学》2020年第3期，第59页。

[9]彭建明、鞠成伟：《深海资源开发的全球治理：形势、体制与未来》，《国外理论动态》2016年第11期，第115页。

[10]王发龙：《全球深海治理：发展态势、现实困境及中国的战略选择》，《青海社会科学》2020年第3期，第60—61页。

[11]杨剑：《中国发展极地事业的战略思考》，《人民论坛·学术前沿》2017年第11期，第9页。

[12]孙凯、武珺欢：《北极治理新态势与中国的深度参与战略》，《国际展望》2015年第6期，第71—74页。

[13]何百华：《因特网的新界限》，《国外社会科学文摘》2001年第11期。

[14]阙天舒、李虹：《网络空间命运共同体：构建全球网络治理新秩序的中国方案》，《当代世界与社会主义》2019年第3期，第173页。

[15]魏岳江：《全球范围的“网络军备竞争”》，《网络传播》2011年7月，第89页。

[16]黄鹏、陈靓：《数字经济全球化下的世界经济运行机制与规则构建：基于要素流动理论的视角》，《世界经济研究》2021年第3期，第9—10页。