2020年破产案例研究报告：法院与政府主导型预重整

1.预重整中法院、政府不应发挥主导作用。尽管依据《联合国立法指南》的规定，法院并不能依职权直接启动预重整程序，但在当前的社会大背景下，法院常常参与指导预重整程序的开展，并推出了具有时代特点的府院联动机制，即政府和法院会提前介入具有挽救价值的困境企业。在法院参与的这类重大复杂预重整案件中，现有的成功案例表明，法院多数起主导作用，同时法院会结合债务人的经营状况，指定具有重整经验的中介机构担任临时管理人或由中介机构配合处理复杂的预重整法律事务，考虑到进入预重整的部分企业存在职工稳定问题、生产稳定问题、关联企业稳定问题，且进入预重整的困境企业在税收、金融、社保等方面常常需要政府的协调支持，政府在这类预重整案件中也发挥着不可替代的作用。[24]如深圳中院审理的“福昌电子重整案”的预重整就是由法院预先指定管理人，管理人提前进入债务企业进行排查沟通，而后通过府院联手协调，排除重整隐性障碍，继而通过重整程序，以法院裁定书形式固定预重整成果即《重整计划》，最终实现重整成功。

然而也应当认识到，法院、政府主导预重整案件有其特殊性，是在当前我国的预重整实践不够成熟，预重整制度未确立的情况下，为确保重整成功，挽救危机企业而采取的权宜措施。尽管这样对于困境企业重整成功有着重要作用，府院联动也具有很高的效率，但法院在尚未受理案件前即介入企业的运营，与司法的中立性和被动性还有独立性可能会产生一定的冲突。纵观域外立法，并没有法院提前介入的相关规定。我们认为，尽管当前情况下府院联动的举措对于挽救破产企业十分有效，但其与司法的被动性特征存在一定的冲突。因此从长远的角度看，未来可通过立法完善与预重整制度，使困境企业在没有法院、政府参与的情形下，能够自主高效地完成预重整。

具体而言，对于预重整的理论基础，主流学说认为在于当事人的意思自治，其将“谈判商定的计划”提前（或者称其为与法院受理审查的顺序互换），使得这一谈判协商的过程超脱于原本的司法介入，而代之以完全的当事人自治。如果说，在司法重整中法院占据主导地位，那么在预重整程序中，便是由各方当事人主导，由债权人与债务人在信息充分披露的情况下，通过衡量各自利益而进行的谈判和选择，这一过程充分体现出契约自由的精神。总之，预重整制度作为企业挽救的方式之一，其核心在于债务人、主要债权人或重组方主导，并通过协商谈判的形式在债务人企业出现债务危机之前，先行主动进行企业的自救。这一过程充分贯彻了当事人的意思自治，仅就这一点判断，预重整制度与传统的庭外重组应属类似。此外，与司法重整相对应，预重整制度不属于司法程序，其本质上是在庭外由债务人与利害关系人积极推动的自主行为。原则上庭外协商谈判的过程，便是达成合意的过程，其结果对于未参与协商的利害关系人并不具有约束力。

2.预重整中的府院参与。

（1）人民法院于预重整中的功能发挥。即使预重整过程是一个完全意思自治的程序，这也并不意味着法院的完全消极，其与政府完全可以在有条件的前提下适当参与和协调，此时我们不能完全否认法院、政府等力量在预重整阶段适当参与的必要性，但需要指出的是，法院不应当主动介入并主导该程序。(www.xing528.com)

对此，可借鉴英美法上成功经验，即困境企业可以在申请破产重整的同时，向法院申请开展预重整，经法院许可并在其指引下，由困境企业或债权人聘请具备破产管理人资格的社会中介机构作为破产执业人，代表一方参与预重整，拟制、提交、表决预重整方案。鉴于预重整阶段亦存在相应确定破产执业人员参与预重整事务的需要，且相关破产执业人员基于专业优势以及前期处理事务的信息优势，完全有可能甚至有必要成为嗣后破产重整程序中的管理人。此时，考虑到《企业破产法》第13条明确赋予了人民法院指定管理人的权限，故由人民法院发挥自身的指引功能以协助预重整债权人（委员会）选任相应的破产执业人，对预重整程序衔接功能的发挥（包括解决上文所述的制度衔接问题），将会大有裨益。此外，在预重整过程中亦涉及诸多法院的职能或职责，需要其给予协助甚至行使职权（如保全或本文所涉的中止执行）的场合，人民法院亦应相应地参与预重整。加之预重整本身即以衔接嗣后的重整程序为目的，而重整程序的启动亦需以人民法院的裁定受理为前提，此时人民法院自然涉及对预重整阶段债权债务状况及相应安排的了解及审查，也不排除法院以补充材料等为理由要求预重整参与人进行相应的调整与安排。此时，法院的做法只要符合《企业破产法》的有关规定，就不应对其进行否定性评价。综上，对于人民法院依法、有限（不干预当事人意思自治）地参与到预重整中，立法应予以认可。就此而言，法院在预重整中的功能导向也应着眼于预重整的效率性与表决结果的确定性，进而发挥其应有的指引作用；但这并非是法院对当事人自主协商进行干预的理由，诸如自动冻结效力的问题还是应当遵从其自主意愿，若无法达成一致，当事人即预见不适用自动冻结效力将会产生的后果，由当事人风险自担即可，法院自不得代为选择。

在未来预重整专业人员的配置上，我国大可将专业化建设着眼于破产管理人，从中建立一种专业化的破产专家团队，进而效仿日本的事业再生ADR程序，由该团队对债务人企业的预重整程序进行引导。英国的“伦敦模式”有其特殊的产生背景和制度环境，“伦敦模式”是在英格兰银行的推动下成型，此前英格兰银行也一直扮演着英国银行监管者的角色。加之英国作为英美法系的成员，其发展出的预重整模式对于我国的继受仍存在着意识形态方面的障碍，因此其可能并不具有典型的参考价值。而作为预重整源起的美国同样存在这一类问题，但其中法院尚且发挥着一定的引导协调作用，且为成文法所承认，对此我国现阶段的预重整应具备一定的借鉴意义。

此外，现阶段我国破产管理人专业化进程尚未发展成熟，在预重整中还需求助法院、政府等公权力机关作为主导者。然而，缺乏私主体主导者的程序很可能会陷入混乱进而增加时间成本。对此，根据2018年《全国法院破产审判工作会议纪要》第16条[25]的指示精神，人民法院在重整程序中要加强与政府的沟通协调，帮助破产管理人或债务人解决重整计划草案谈判过程中的困难和问题。鉴于预重整本质上系将重整计划的商定过程予以前置，因此在预重整的谈判协商过程中，政府应积极参与，对于法院作为中立司法机关不能或不便参与的事项，可能就需要政府充分发挥其监督管理的职能，协助债务人企业解决问题。另外，由于预重整程序的成败同样事关债务人企业的存续，进而影响到该企业债权人利益的维护和地方金融安全，因此政府基于其行政职能有义务努力挽救。各利害关系人在重整计划的商定过程中，其具体的利益诉求往往存在差异甚至对立，政府部门此时的作用就在于尽量进行协调以促成重整的成功。在当前的市场环境下，对于共同诉求的实现还是需要地方政府对债务人企业进行引导和帮助。但这一切提供的支持还是应当在尊重当事人意思自治的前提下进行，政府可调解而非强制促成重整协议。同时，对于重整模式的适用，政府也应尊重债务人企业与债权人的共同选择。

总之，未来随着破产管理人专业化建设的推进，可以预见所谓的“府院联动”机制将被专业性的私主体团队替代，但目前基于具有中国特色的政府权威以及集约化办事的效率考量，还是应当依靠政府的自身权威性，就如英国的债权银行所具备的权威性，以确保预重整程序的顺利进行。但现代破产法应是以市场化、法治化为基本导向，在此情形下政府不得过度干预破产程序，法院在预重整的私法性质领域也不得强行介入。在当下私主体主导机制缺乏的前提下，所谓中国特色的“府院联动”机制的确是一种便宜之策。