政府失职责任构成要件之解析

行政作为义务是行政主体及其公务人员承担政府失职责任的前提条件，而是否最终承担政府失职责任还需看相关人员是否满足政府失职责任的构成要件，这也是确定政府失职责任的关键所在。只有符合了政府失职责任的构成要件，才能够确定行政主体及其公务人员应当承担的政府失职责任。具体而言，政府失职责任的构成要件存在以下几个方面的要素。

（一）主体要件——行政主体及其公务人员

从行政职权的主体来看，承担政府失职责任的主体应当是享有行政职权的主体，即行政主体及其公务人员，其他组织和个人不具备承担政府失职责任的资格。如前文所述，承担政府失职责任的前提条件在于行政作为义务的存在，据此而言，可以说，政府失职责任是行政主体及其公务人员因不履行其作为的第一性义务而导致的第二性义务承担或是否定性后果的承担。而行政作为义务是与行政职权相伴产生的，只有享有行政职权的主体才有承担行政义务的资格，因此，政府失职责任的承担主体也只能是享有行政职权的主体。行政职权是行政权依法定位在具体行政主体身上的转化形式，是各行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。^[64]而行政权是由政府各级行政机关享有的权力，因此，行政职权的享有者也应当是政府的各级机关。除此之外，在我国，享有行政职权的主体还包括法律、法规授权行使国家行政管理职能的组织。事实上，这些行政主体是以组织的形式存在，只是拟制的“人”而无法具体行使行政权，真正的行政权是依靠行政主体内部的公务人员来行使并承担相应的行政职责。而公务人员对外实施行政行为时是代表其所属的行政主体实施而非个人的行为，其所属的行政主体也对其具有监管职责。据此而言，行政主体产生政府失职行为其本质上是因具体的公务人员未切实承担相应的行政职责而导致的，因此，对于该责任的追究不仅应当以行政主体作为责任主体，更应当以承担具体行政职责的公务人员为责任主体。

从政府失职的表现形式来看，通常表现为行政主体所属的公务人员未履行其具体的岗位职责，由政府失职导致的损害也因行政主体内部的公务人员不行使或不当行使行政权力而导致，在这一法律关系中，公务人员的行为并不是代表其个人而是代表其所属的行政主体。据此而言，政府失职导致的损害是不同于民事违法行为或民事侵权行为所引起的民事损害，其不能由民法进行调整，也不能由实施行为的具体公务人员来承担赔偿责任，而应当由行政法进行调整，由公务人员对外代表的行政主体承担相应的赔偿责任。同时，基于行政主体与公务人员内部的职务关系，再对具体失职的公务人员进行内部的追责，要求其承担相应的内部政治责任或是经济追偿责任。

就目前我国行政法律规范的实际状况来看，偏向于对公务人员个人政府失职责任的规制，而忽视对行政主体的政府失职责任的关注。相关法律法规对追究公务人员个人责任的条文较多，但对行政主体的政府失职责任涉及的规定却比较少。譬如，《计量法》第29 条规定：“计量监督人员违法失职，情节严重的，依照刑法有关规定追究刑事责任；情节轻微的，给予行政处分。”《国境卫生检疫法》第23 条规定：“国境卫生检疫机关工作人员，应当秉公执法，忠于职守，对入境、出境的交通工具和人员，及时进行检疫；违法失职的，给予行政处分，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”此外，《公务员法》第87 条第三款也规定了公务人员的失职责任，即“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”。从这些规范的内容可知，公务人员的政府失职责任侧重于对其个人职务关系的惩戒或是职务犯罪的惩戒，而缺乏对相关行政主体的责任规制或是对相关损失赔偿方面的规定，这样显然是不利于相对人合法权益的保障的。因此，就政府失职责任而言，政府责任体系还应当加强对行政主体责任承担的规制，尤其是对遭受损害的行政相对人的行政赔偿的规定，以保障其合法权益。

（二）行为要件——未积极履行或未完全履行其作为职责

行政主体及其公务人员承担政府失职责任的行为要件在于其未积极履行或未完全履行其积极作为的职责。对于行政主体而言，行政职权与行政职责是一个事物的两个方面，其在享有行政职权的同时负有相应的行政职责，行政职责与行政职权相伴产生。在现代政府“义务本位”的认识里，政府的行政职责先于行政职权，“为顺利履行行政职责，法律赋予行政主体一定的行政职权”^[65]。因此，可以说，行政职责是目的，而行政权力是手段，行政职责对于行政主体而言同样具有重要意义。所谓“行政职责是指行政主体在行使国家赋予的行政职权的同时，所必须承担的法定义务”^[66]，换言之，行政职权是法定权力的转化形式，而行政职责则是法定义务的转化形式。行政职权与行政职责相互统一而不可分割，行政主体在享有行政职权的同时必须履行相应的行政职责，否则便构成政府失职，应当承担政府失职责任。具体而言，行政失职的行为在我国《行政复议法》和《行政诉讼法》中主要表述为“不履行或拖延履行法定职责”^[67]，但该概念的表述却存在一定的局限性。依据一般的理解，行政主体的法定职责“是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的法定义务”^[68]，而法定义务包括两种义务，即积极义务和消极义务。“消极义务的内容是不作为，积极义务的内容是作为”^[69]，据此而言，行政主体“不履行法定职责”也包括两种情况，即不履行作为的法定义务和不履行不作为的法定义务。然而，人们对“不履行法定职责”的理解仅停留在行政主体不履行法定的作为义务，而不包括不履行法定的不作为义务。因此，用“不履行法定职责”的表述来涵盖政府失职行为是不准确的。依据人们的一般认识，政府对法定不作为义务的不履行是指政府以积极作为的方式违背该不作为义务的情况，属于政府侵权行为，而非政府失职行为。譬如，行政主体在检查住所时具有不侵犯住宅权的不作为义务，当其违背法定程序侵入被检查人的住宅时则属于以作为的方式违背该不作为的义务，属于政府侵权行为。而政府失职行为在人们的认识中，一般指的是政府对其本应当以积极作为的方式履行其作为法定义务时，未履行或者未完全履行的情况。在此需要注意的是，如上文所述，对于政府作为义务的来源除了法律规定的义务之外还包括行政合同约定的义务以及先行行为导致的义务。因此，本书认为，政府失职中的行政职责不仅仅指的是法定作为义务，而是指为实现行政目标，行政主体及其公务人员所应当承担的，且与法定职权密切相关的并以法定职权为保障的具有法律意义的积极作为义务^[70]，既包括法定作为义务，也包括行政合同约定的作为义务以及由先行行为导致的积极作为义务。(www.xing528.com)

“一般而言，积极作为的行政职责应该包括履行职责的对象、履行职责的时间、履行职责的方式等内容。”^[71]据此而言，政府失职行为不仅仅指的是完全未履行其应当作为的义务，还包括未完全履行其应当作为的义务，即对其作为义务的对象、时间、方式等具体内容的不正确或是不完全的履行。譬如，履行职责的对象错误或是拖延履行职责，或是履行职责的方式不符合行政目的等都属于政府失职行为。而由这些政府失职行为引起的政府责任则称为政府失职责任，当然，“法律不能强人所难”，只有当行政主体及其公务人员在能够履行而没有履行其作为职责之时才会导致政府失职责任。若因为客观条件的限制以至于其无法履行行政职责，这种未履行法定职责的状态非其所能控制，因而此种情况不能归责于政府的失职行为。

（三）主观要件——主观上存在过失

“失职”一词从词源上考究，其本义是怠忽职守，对工作不认真、不负责。由于行政主体是作为组织的形式存在，不具有实际的行为能力，只能由其内部的公务人员承担具体的行政职责，并作出履行相应行政职责的行政行为，因而，行政职责在实践中细化为每一个公务人员的岗位职责。依此逻辑，政府失职的本质即是行政主体内部的公务人员未履行其岗位职责的情况，这种未履行是基于其主观上的过失心理导致。所谓主观上的过失存在两种情况，即疏忽大意的过失和过于自信的过失。其中，疏忽大意的过失是指行为人本应当预见其行为可能导致的危害后果却因为自己主观上的疏忽大意而未能预见，并最终导致其未履行相应的行政作为义务；过于自信的过失是指行为人基于主观的自信心理，轻信其未履行相应行政作为义务的行为并不会导致危害后果发生的心理。过失心理代表着行为人本身并不积极追求或是放任其未积极履行职责的行为可能导致的危害后果，相反，其内心是排斥该可能导致的危害后果的发生。在此需注意的是，在刑法当中，由过失心理构成的犯罪其成立的必备要件之一是要导致一定危害后果的产生，而政府失职行为虽然也属于“过失违法行为”，但其并不必然要求导致一定危害后果的产生，更多的是类似于刑法中的“行为犯”而非“过失犯”。换言之，政府失职行为的成立只需行政主体及其公务人员存在未履行积极作为义务或是未完全履行积极作为义务（包括不正确履行积极作为义务的情况）即可，并不需要导致一定危害后果的产生，即可追求相关主体的政府失职责任。之所以如此，是因为，在行政活动当中，要求行政主体及其公务人员必须履行行政职责的目的不仅在于实现公共利益或是特定相对人的合法利益，还在于维持行政秩序，因而只要相关主体构成违法的失职行为，即应当承担相应的政府失职责任。

（四）保护客体要件——合法正常的行政关系

从我国当前法律法规对政府失职责任的规定来看，缺乏对相对人造成损失的行政赔偿责任，更多地在于追究相关责任人员的刑事责任、政治责任以及行政关系的内部责任。^[72]而政府失职责任的构成并不必然要求造成一定的损害后果，只需相关义务主体存在未履行其积极作为义务或是未完全履行作为义务即可。由此可见，对于政府失职责任而言，其存在的目的主要在于督促并保障行政主体及其公务人员切实履行相应的行政职责，也即保护的客体是合法正常的行政关系。合法正常的行政关系是指为行政法律规范所保护的社会关系，包括合法有序的行政管理秩序、公民对行政主体的信赖关系以及行政主体对公共利益、相对人合法权益的保护关系。在此，需要注意的是政府失职责任的保护客体与政府失职行为的侵害对象之间的区别。政府失职行为侵害的对象是指直接受到政府失职行为影响的人或物，即公民、法人或者其他组织的人身、财产权益。政府失职责任的保护客体作为一种关系或利益的存在，是通过对政府失职侵害对象进行救济得以体现的，但政府失职责任的产生并不必然要求政府失职行为侵害的对象存在。某些政府失职行为可能并没有直接侵犯到特定主体的合法权益，但其却侵害到行政法律规范所保障的社会关系。譬如，在行政相对人向公安报警失窃案件，公安接到报警电话却并未采取任何行动，而之后该失窃者凭借自己的能力追回了被盗之物的案件中，尽管相对人最终并未遭受损失，但公安的不作为已经构成政府失职行为，不仅侵害了公众对公安机关的信赖，更是影响了公安机关正常的行政管理秩序，损害了公安的威严和良好形象。