公共组织控制的理论研究成果

公共组织控制是公共组织管理的重要环节，是公共组织实现功能的重要手段。公共组织计划的有效实施、组织的良性运行、行为的合理规范都有赖于公共组织控制职能的有效发挥。

1. 公共组织控制的概念

公共组织控制 (Public Organization Control) 是指公共组织的管理者为了确保组织目标的顺利实现，通过对照、计划、检查、督促、调节和纠正偏差等行为，对公共组织管理的全过程施加影响的管理活动。公共组织的控制与公共组织的监督既有联系又有区别。控制偏向于偏差的纠正，监督侧重于问题的发现。但从监督的目的来看，监督活动属于控制活动的范畴。监督和控制的最终目的都统一于确保公共组织目标的实现。

2. 公共组织控制的类型

根据不同的标准，我们可以将公共组织的控制划分为不同的类型。

(1) 根据公共组织控制的手段不同，可以把控制分为直接控制和间接控制。直接控制是公共组织为了实现控制目标，而运用公共权力和法律、法规，直接干预公共组织的具体管理行为的活动过程。间接控制是公共组织通过制定路线、方针、政策和法规，对公共组织的具体管理行为所实施的控制活动。

(2) 按照公共组织控制的时间不同，可以把控制分为前馈控制、同步控制和反馈控制。前馈控制又称事前控制，是指公共组织控制主体在事件发生之前严格按照预定的标准检查各项准备工作，预测组织目标的未来状态并采取控制措施，力求避免产生偏差的一种控制。同步控制又称事中控制，是指公共组织在管理活动过程中随时了解公共组织活动的变化情况，针对被控制对象的活动而实施的即时控制行为。反馈控制又称事后控制，是指公共组织在公共组织管理活动结束后，在总结经验和教训的基础上而采取的补救措施。

(3) 按照公共组织控制的表现形式的不同，可以把控制分为内部控制和外部控制。内部控制又叫自我控制，是公共组织对其自身的控制活动，控制行为的发出者和承受者都是公共组织。外部控制是指公共组织对组织以外的事务进行控制，公共组织是控制行为的发出者，而外部事物是控制行为的承受者。

除了以上三种重要的划分类型的标准外，公共组织的控制按其他的标准还可以分为各种不同的类型。按控制活动的性质可以分为预防性控制和更正性控制; 按控制的范围和大小可以分为全面控制和局部控制; 按控制主体的不同可以分为集中控制、分散控制和分层控制; 按控制层次的不同，可以分为宏观控制、中观控制和微观控制等。

3. 公共组织控制的过程

公共组织的控制过程就是公共组织的控制程序，一般说来，它包括三个基本的环节:(1) 确定控制标准。正确设定控制标准是保证组织控制有效性的关键。控制标准是控制目标的表现形式，是测定实际工作的尺度和实施组织控制的前提和基础。大体看来，公共组织的控制标准可以分为定性标准和定量标准两大类，它主要包括政策标准、职责标准、行为标准、工作标准、时间标准和财务标准等。控制标准要体现适用性、公正性、可行性和一致性的要求。

(2) 衡量工作绩效。衡量工作绩效必须首先获取相关信息，然后依据获取的信息进行考核评估，最后在考核评估的基础上界定和分析偏差，衡量工作绩效要注意采用有效的衡量方法和手段，同时，还要有向前看的思想。

(3) 采取控制措施。公共组织在对组织的绩效进行评估并发现偏差后，要及时地针对组织现存的偏差采取纠正措施，把被控制对象的行为和活动进程控制在预定的轨道。在控制措施的选择和实施过程中，管理者要注意保持纠正方案的双重优化，充分考虑原有计划实施的影响、长期目标和短期目标兼顾，消除组织成员的疑惑。

4. 公共组织控制的原则

有效的控制必须具备一定的条件并遵循科学的原则。为了使公共组织的控制工作更加富于效率，必须遵循以下几个基本原则:

(1) 目的性原则。公共组织控制要有明确的目的性。公共组织控制的目的是及时发现偏离计划的误差，采取有效的措施，纠正可能发生或已经存在的偏差，确保计划的顺利执行，从而保证公共组织预期目标的实现。归根结底，公共组织控制的目的是保证组织目标的最终实现。

(2) 及时性原则。信息是公共组织实施控制的前提条件，公共组织要保持及时有效地收集并传递各种与组织活动相关的信息。如果信息处理时间过长，往往会给组织带来不可弥补的损失。公共组织在信息快速传递的基础上要随时掌握工作的进度，及时发现偏差，并能及时采取有效措施对偏差加以纠正。

(3) 灵活性原则。灵活性就是指公共组织实施控制行为的过程中应当注意适应主客观条件的变化，而保持充分的灵活性。外部环境的复杂性和内部环境的多变性，必然要求控制标准和方法随着情况的变化而做出相应的调整，否则，公共组织的控制就会失败，而原先的计划也因此而无法执行。

(4) 例外原则。例外原则要求管理人员把有限的精力放在对重点问题的控制上，更多地关注那些重大的偏差，以及工作中发生的特殊情况，并尽可能地选择计划的重点作为控制标准，以提高控制的有效性。

本章小结

公共组织管理是公共组织为了实现特定的目标，管理社会公共事务的活动过程。公共组织管理的特性有社会性、人本性、服务性、公益性、协调性和强制性六大方面。公共组织管理职能有程序系统职能和任务系统职能之分。程序系统职能主要包括: 决策、计划、组织、领导、协调和控制职能。任务系统职能主要是经济职能、政治职能和社会职能。科学发展观对公共组织的管理提出了更高的要求。

公共组织领导是公共组织管理的重要职能，它对公共组织的发展方向和运作效率产生重要的影响。领导者的权力一般有五个来源: 强制权、奖酬权、合法权、参考权、专家权。

公共组织决策是指公共组织主体在管理公共事务时，为履行公共组织职能、实现公共组织目标，维护公共利益，根据实际情况，制定并选择行动方案的组织活动过程。公共组织决策以公共性的决策价值、服务性的决策宗旨、合法性的决策依据、特定的决策主体和多样性的决策内容区别于其他决策。决策有完全理性决策与有限理性决策之分。公共组织的决策过程一般经过发现问题、确定目标、拟订方案、评估方案和选择方案五个基本阶段。公共组织决策的方法有定性方法和定量方法两大类。

公共组织完成决策以后，便进入决策的执行阶段。公共组织执行，就是公共组织领导者及其成员将公共组织决策付诸实施的活动过程。公共组织执行有自身的内在特点: 执行目标的服务性，执行活动的强制性，执行方式的灵活性，执行内容的复杂性。公共组织执行的作用十分重大，它必须遵循严肃性原则、公平原则、协调原则和效益原则等，还必须通过准备阶段、实施阶段和总结阶段的逻辑过程。

沟通是指人与人之间传达思想或交换信息以达到相互理解的过程。它包括发送者、接收者和信息三个基本要素，具体过程分为信息的获取、信息的编码、信息的选择、接收者接收信息、信息的解码和信息的反馈六个步骤。沟通对于公共组织的管理活动有着非常重要的作用。公共组织沟通按照不同的标准可以分为不同的类型。公共组织要针对存在的各种沟通障碍采取相应的排除措施。

公共组织协调就是为了有效地实现公共组织的目标，对公共组织与外部环境之间，公共组织内部各部分、各成员之间的关系进行调整，使之分工合作、相互配合、协同一致的管理活动过程。协调在公共组织管理中具有不容忽视的重要性。公共组织协调应当遵循统筹兼顾原则、动态性原则、平等公共原则和权变原则等基本原则。

公共组织反馈实际上就是对公共组织决策执行情况的信息回流，它是公共组织对自身进行管理控制的一种重要手段。公共组织反馈在整个公共组织的管理运作过程中，发挥着极其重要的作用。

公共组织监督是指国家机关、社会组织或公民等监督主体对公共组织及其管理者进行的监察和督导活动。公共组织监督有保障作用、预防作用、补救作用和改善作用。公共组织监督可以分为外部监督体系和内部监督体系。公共组织监督的原则有: 合法性原则、公正性原则、经常性原则、广泛性原则和时效性原则。公共组织监督还要注意各种监督方法的运用。

公共组织控制是指公共组织的管理者为了确保组织目标的顺利实现，通过对照、计划、检查、督促、调节和纠正偏差等行为，对公共组织管理的全过程施加影响的管理活动。根据不同的标准，可以将控制划分为不同的类型。公共组织控制的过程一般有三个基本阶段: 确定控制标准、衡量工作绩效、采取控制措施。控制还应当体现如下原则: 目的性原则、及时性原则、灵活性原则、例外原则。

案例

申城规范药品零售企业开办的筹建、验收及变更

上海市食品药品监管部门日前发布药品零售企业行政许可指南，对本市药品零售企业开办的筹建、验收及变更进行规范。(www.xing528.com)

新颁布的指南对开办零售药店的经营面积及与周边已开药店的距离等作出严格规定，“300米”和“40平方米+20平方米”成为两道市场准入门槛。为避免在城市人口集中区域“扎堆”，新开办的零售药店须符合所在区域商业网点布局和发展规划，与周边已有的零售药店店址门牌号码标志之间的最短正常步行距离要在300米以上。本市大型商场内新开药品零售企业也要满足这一距离要求，且原则上只能开设一个，只有乙类非处方药柜除外。为方便群众购药，市食品药品监管部门鼓励在新建居住区、偏远郊区和农村地区开设零售药店，但城镇地区开设零售药店要符合常住人口 (含户籍人口和暂住人口) 每7000人以上平均配置1个零售药店的要求，农村地区则不受这一限制。

指南规定，药品零售企业的经营面积是指除办公生活等区域以外实际使用的营业场所和仓储面积总和，只有在保证基本营业场所面积达到40平方米、仓储面积达到20平方米的条件下，药品零售企业才可以根据实际情况对经营场所进行合理布局。

零售药店所配备的人员不仅要专职还要专业。据悉，执业药师、从业药师和药师拟从事药品经营工作的，应当经过岗位技能知识考核合格并办理注册或挂牌手续后方可上岗，且只能在本人受聘并注册、挂牌的药店从业，药品零售企业配备的专职负责人也不得在其他企业兼职。同时，药品零售企业应当根据不同的营业面积，配备零售药学技术人员，营业面积在40平方米至250平方米的，要至少配备1名执业药师; 250平方米至500平方米的、500平方米至750平方米的、750平方米至1000平方米的，则应该分别至少配备2名、3名和4名执业药师。营业面积超过1000平方米的，每增加100平方米，至少应增加1名执业药师。

记者从市食品药品监管部门了解到，本市目前在经营的零售药店有3500多家，80%左右是连锁经营企业，每年新开办、变更或注销的平均有100多家。

(资料来源: 陈玺撼: 《申城规范药品零售企业开办的筹建、验收及变更》，载《解放日报》，2011年7月3日)

结合上述案例，运用本章相关知识分析上海市是如何规范药品零售企业的，并谈谈公共组织应该如何在执行中监控零售业务的发展。

思 考 题

1. 如何理解公共组织管理的内涵与特点?

2. 公共组织领导与权力的关系怎样? 请简要评述公共组织领导权力的运用。

3. 如何从“有限理性决策”的角度理解公共组织决策的一般过程?

4. 什么是公共组织沟通? 公共组织怎样才能保持沟通的高效性?

5. 怎样把握公共组织监督的含义和作用? 公共组织监督的基本原则和方法是什么?

6. 公共组织如何在对市场行为进行控制的同时接受监督和控制?

专业名词

公共组织管理 Public Organization Management

公共组织领导 Public Organization Leadership

权力 Power

强制权 Coercive Power

奖酬权 Reward Power

合法权 Legitimate Power

参考权 Referent Power

专家权 Expert Power

公共组织决策 Public Organization Decision

完全理性 Comprehensive-rationality

有限理性 Bounded-rationality

公共组织执行 Public Organization Practice

公共组织沟通 Public Organization Communication

公共组织协调 Public Organization Coordination

公共组织反馈 Public Organization Feedback

公共组织监督 Public Organization Supervision

公共组织控制 Public Organization Control