□ 万鄂湘[2]高 翔[3]
内容摘要随着海洋石油资源开发的日益蓬勃，海洋石油开发中的巨大环境污染风险逐渐引起了国际社会的重视。然而，目前国际社会尚未有任何生效的政府间国际条约来专门调整和规范这一问题，仅有一部未生效条约和一个民间协定。如何在充分开发和利用海洋油气资源的同时，合理预防其对海洋环境造成的巨大污染，并在污染发生后进行及时有效的救济，已成为世界各国和我国共同面临的紧迫课题。要构建这一法律机制，首先要对国际社会海洋石油开发环境污染损害赔偿的国际立法尝试进行深入分析，吸纳其合理成分，结合国际社会和我国发展的需要，构建起系统的国际法和我国法中的海洋石油开发环境污染法律赔偿机制。
关键词海洋石油开发;环境污染;损害赔偿
目 次
一、国际社会在海洋石油开发环境污染损害赔偿上的立法尝试
(一)1974年《近海污染责任协定》主要内容与评析
(二)1976年《勘探、开发油污损害民事责任公约》主要内容与评析
二、国际海洋石油开发环境污染损害赔偿法律机制之构建
(一)严格责任原则与免责事由
(二)赔偿责任限制与双重赔偿机制
(三)污染损害赔偿连带责任机制
三、我国海洋石油开发环境污染损害赔偿法律机制之构建
(一)适用范围
(二)赔偿责任主体
(三)赔偿范围
(四)归责原则和免责事由
(五)赔偿责任限制
石油是一国经济发展的命脉。随着世界工业化进程的不断加深，陆地石油资源日益枯竭，广阔海洋中蕴藏的丰富石油资源日益引起各国关注。据统计，海洋蕴藏了全球超过70%的油气资源，其中一半以上又位于深海，[4]海洋石油的开发和利用成为各国能源政策的重要内容。自20世纪50年代以来，海上石油运输中的石油污染问题已引起国际社会和各国的普遍关注，国际社会逐步建立起以《1969年国际油污损害民事责任公约》(以下简称“1969年民事责任公约”)、《1971年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》(以下简称“1971年基金公约”)及各自议定书为核心的环境污染救济法律体系。各国也均以公约为蓝本制定或修改国内法，或者直接适用公约，相继建立起类似的船舶污染国内法律救济体系。遗憾的是，对海洋石油开发过程中可能面临的巨大环境污染风险如何进行有效预防和救济，国际社会尚未形成共识，目前仅有一部尚未生效的国际条约和一部民间协定专门调整海洋石油开发环境污染损害赔偿问题。美国墨西哥湾漏油事故和我国渤海湾漏油事故的先后发生，触目惊心地揭示了海洋石油开发环境污染对海洋生态环境的灾难性破坏，对国际社会在海洋石油开发环境污染法律救济机制上的空白提出了挑战。如何在现有立法尝试的基础上，完善国际海洋石油开发环境污染损害赔偿法律机制，并推动我国海洋石油开发环境污染损害赔偿法律机制的构建，是当前国际社会和我国共同面临的紧迫课题。
一、国际社会在海洋石油开发环境污染损害赔偿上的立法尝试
早在20世纪70年代，海洋石油开发中的环境污染问题就引起了国际社会一定程度上的关注。1974年，在海洋石油勘探与开发迅猛发展的背景下，世界上几家大型石油公司共同签署了《近海污染责任协定》(Offshore Pollution Liability Agreement)，以民间协定的形式首次对国际海洋石油开发环境污染法律救济问题予以规范。1976年，北海沿岸国家制定了《勘探、开发海底矿产资源油污损害民事责任公约》(Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage Resulting from Exploration and Exploitation of Seabed Mineral Resources，以下简称《伦敦公约》)，遗憾的是公约至今未能生效。
(一)1974年《近海污染责任协定》主要内容与评析
由于海洋石油开发环境污染国际法律救济机制的缺失，在海洋石油勘探与开发迅猛发展的背景下，英国石油公司(BP)、壳牌石油公司(Shell)、道达尔公司(Total)、埃索石油公司(Esso)、美孚石油公司(Mobil)、康菲公司(Conoco)等17家大型石油公司于1974年签署了《近海污染责任协定》，“致力于提供一个有序方式对因海上设施的石油泄漏受到污染损害的人，以及任何公共机构采取的补救措施而产生的费用进行补偿和赔偿”，[5]以国际民间协定的形式来统一海上石油作业油污损害赔偿责任标准。该协定于1975年5月1日生效，并在2010年1月对条文进行了最新更新。其主要内容如下:[6]
1.适用范围
协定序言规定，缔约方是指用于开采和生产石油和天然气的海上设施的经营者及试图成为经营者的实体，这些缔约方经营的海上设施位于或在大不列颠及北爱尔兰联合王国、丹麦、德意志联邦共和国、法国、爱尔兰共和国、芬兰、挪威、马恩岛、法罗群岛、格陵兰岛以及被国际法或国际习惯所认可并被缔约方以协定修正案的方式予以认可的其他国家。公约调整的法律关系主要是因海上设施发生石油泄漏导致的污染损害。所谓“石油泄漏”是指从一个或者多个海上设施流进大海的一切石油逸出或泄漏。“海上设施”是指:(1)任何油井、装置、管道，或者任何用于开采、生产、处理、储存或从海床或底土中运输石油的固定或移动设施的一部分;(2)用于开采或从海床底土中获取天然气或液化天然气的任何油井，在此期间，该油井正在钻探、重新完成或者正在工作;或者(3)任何一种旨在进行开采、生产、处理或存储海床底土中的石油的固定或可移动式装置，不论该装置是否出于某种原因临时脱离了其经营场所。但是，以下情形不被看做海上设施:(1)任何已废弃了的油井、装置或者管道;或者(2)任何船舶、驳船或者其他不是用来储存石油的船只。也就是说，协定将任何从事海洋石油勘探、开发的油井、固定式钻井平台、移动式钻井平台以及用于储存或在作业现场转移石油的船只均纳入调整范围，但不包括废弃的油井和海商法意义上的船舶。
2.民事赔偿责任范围与归责原则
协定第1条第1款规定，缔约方对因一个或者多个海上设施发生石油泄漏，导致任何公共机构或个人受到的污染损害以及补救措施费用进行赔偿。“污染损害”是指石油泄漏污染导致的直接损失或损害。“补救措施”是指由于缔约方海上设施发生石油泄漏，作为缔约方的经营者一方和公共机构为了防止、减轻或消除石油泄漏的污染损害，或者清除泄漏的石油而采取的合理措施，但管制措施和保护、维修或更换海上设施采取的措施除外。协定第4条第1款确立了环境污染侵权通用的严格责任原则。只要石油泄漏造成了环境污染损害或产生了补救费用，缔约方即应支付赔偿。除非缔约方能够证明石油泄漏是因为以下法定免责情形导致:(1)战争行为，不论是否宣战的敌对行为、内战、叛乱，或是不可预测、不可避免、不可抗拒的自然现象;(2)完全是由于第三人有意的行为或不作为造成的损害;(3)事故的发生完全由于一国政府或其他机构的疏忽或其他非法行为，或者是由于遵守了海上设施许可证发放国政府的规定和指示;或者(4)损害的发生全部或部分地因为原告有意的作为、不作为或者疏忽，在这种情况下，可以免除缔约方对原告的全部或部分义务。可见，协定规定的免责情形比《伦敦公约》增加了“完全是由于第三人有意行为或不作为造成的损害”这一情形，并扩大了政府错误指示的范围。
3.赔偿的责任限额
协定第4条规定缔约方最大的支付限额是每个事故2.5亿美元，其中对公共机构所采取的补救措施费用的最大赔偿金额是每个事故1.25亿美元，如果两个或多个公共机构采取的补救措施的总费用超过了已定的最大金额，那么按比例进行分配;对污染损害的可支付最大赔偿额是每个事故1.25亿美元。如果污染损害诉求的总数超过了既定的最大数，那么应该按比例进行分配。协定第2条规定建立类似于船东互保协会的近海污染责任协定有限公司(Off-shore Pollution Liability Agreement Ltd)，公司基金来自缔约方缴纳的会费。如果原告行使和用尽权利救济后，一缔约方仍不履行其对原告的义务，可由公司予以赔付。
4.评析
《近海污染责任协定》是在海洋石油开发环境污染国际法律救济机制长期缺失情境下，大型石油开发企业自发签署的民间协定。协定规定的赔偿责任限额高于《伦敦公约》的规定，体现了大型石油开发企业积极承担污染损害责任、探索国际统一赔偿机制的努力。然而，其局限性也很多。
首先，协定毕竟只是石油公司之间的民间协定，对一些有利于受害人的制度设计比如强制责任保险制度、直接诉讼制度、赔偿责任基金制度等均未加规定，使得协定对受害人保护的力度大打折扣。协定规定清污费用和损害赔偿的赔偿限额各为1.25亿美元，但损害赔偿的范围、数额一般情况下远远大于清污费用。这种划分方式显然是将清污(主要是在政府及其主导下完成)费用的支付置于更加迫切、重要的位置，显然不合理，且其总数额与深海石油开发污染的巨大风险性、严重性仍然不相适应。
其次，协定没有规定责任限制权利的丧失条款，显然这是完全出于石油公司利益的考虑。如前所述，1969年民事责任公约及其议定书，美国1990年油污法均规定了责任限制权利的丧失条款。其中后者的规定更是十分广泛，责任方对事故的发生有过错或者事故发生后不履行相关法定义务和政府指令，均将丧失援引责任限制的权利。笔者认为，这种规定是比较合理的，责任方必须为自己及代理人的过错或过失买单，同时必须积极履行法定配合政府机关堵塞漏油点，清除污染，尽量降低污染损害的义务。
最后，囿于民间协定的性质，协定只具有自我约束的功能，从其法律效力上来看，只能是缔约的石油公司在处理海洋石油开发漏油事故损害赔偿的内部操作指引。真正发生油污事故后，协定规定的归责原则、赔偿范围、责任限额等均面临着油污事故发生国法律的审查，基于国家司法主权的原因，很难获得事故发生国法院的支持，最终难以真正起到统一国际标准的作用。另外，协定适用的地域和对象也十分有限，仅适用于在北海沿岸国家从事海洋石油开发业务的几家大型石油公司。
(二)1976年《勘探、开发油污损害民事责任公约》主要内容与评析
早在1973年，北海矿产资源开发中可能导致的环境污染风险问题就引起了英国政府的关注，产生了建立一个与1969年民事责任公约、《国际干预公害油污事故公约》和1971年油污基金公约类似的北海海洋石油开发油污损害民事救济统一法律机制的立法设想。[7]然而，由于当时位于北海的1250个大大小小油井基本上没有发生过任何漏油事故，北海沿岸国家对于是否有必要建立这样一个区域性统一海底资源开发环境污染民事法律救济机制存在着不同认识。[8]英国政府为了促成沿岸各国统一认识，几次召开由政府科技专家参加的国际研讨会，对可能发生的海底漏油事故造成的损失进行科学评估。专家们计算出，如果是一个每天1000吨的漏油事故，将会造成3000万至1.17亿美元的损失。显然，这远远超出了1969年民事责任公约规定的船东应当承担的最大赔偿责任限额。在海底矿产资源开发领域建立一个类似于1969年民事责任公约的区域性统一民事法律救济机制的设想也获得了大型石油公司的积极支持。1976年，比利时、丹麦、联邦德国、爱尔兰、荷兰、挪威、瑞典、法国和英国等9个北海沿岸国家，在伦敦制定了《伦敦公约》。[9]公约力图借鉴1969年民事责任公约的立法模式，将油污损害的严格责任、强制责任保险、责任限制等制度适用于海洋石油开发企业。这是世界上第一个专门调整海洋石油开发环境污染民事法律责任的政府间国际法律文件。然而，遗憾的是公约至今尚未生效。
1.适用范围
公约在序言中表明了立法目的:“考虑到欲开采和开采海底矿产资源而造成石油污染的危险，确信有必要保证那些因此种污染而遭受损害的人能获得充分的赔偿，渴望采取统一的规则和程序以对此种情况下的责任问题做出判断并提供充分的赔偿。”[10]即公约力图借鉴1969年民事责任公约的立法模式，将油污损害的严格责任、强制责任保险、责任限制等制度适用于海洋石油开发企业，建立起与船舶污染损害赔偿法律机制相并行的国际法律机制。也有一种观点认为，鉴于海洋石油开发油污的风险性远大于船舶油污，建议对海洋石油开发油污问题适用更加严格的责任。[11]
公约第2条规定，公约仅适用于源自控制国管辖之下的海岸低潮线之外某一设施上发生的事故造成的污染损害，以及为防止或最小化这一污染损害而采取的预防措施。污染损害应当发生在缔约国领土之内，包括内水、领海或专属经济区等成员国依照国际法享有自然资源主权的水域。公约第1条解释道，设施是指:(1)用来勘探、生产、处理、储藏、运输或重新控制来自于海床或其底土的原油的任何钻井或其他设备，无论其为固定式还是移动式;(2)曾经用于勘探、生产或重新控制海床或其底土的原油以及在该条约对相关控制国生效之后被抛弃的任何钻井或其他设备;(3)正常钻探活动期间，包括钻探已经结束或正在进行，用于勘探、生产或重新控制海床或其底土天然气或液态天然气的任何钻井;(4)用于勘探原油、天然气或液态天然气以外的其他矿产资源，且勘探活动深入穿透海床底土的任何钻井;(5)一般用于储藏源自于海床或其底土石油的任何设备;或位于控制国沿岸低潮线的任何设备或该设备的主要部分。若一个或几个钻井直接与一个平台或类似装置相连，则该钻井与这一平台或类似装置一起构成本公约下的设备。1969年民事责任公约下的船舶，不构成本公约下的设备。
2.民事赔偿责任范围
公约规定，污染损害是指设备中的石油泄漏或溢出导致的污染而引起的设备之外的损失或损害，包括因为预防措施以及由这些措施所导致的进一步的损失或损害。预防措施是指任何与某一特定事故有关的人为防止或减少污染损害而采取的任何合理措施，但不包括为保护、修理或替换某一设备而采取的控制措施和其他措施。对于损失或损害，以及预防措施的具体范围，公约参照1969年民事责任公约的做法，并未明确界定。1969年民事责任公约1992年议定书专门对赔偿范围进行了解释和界定，即损失和损害主要包括:(1)财产损害，即清洁、修理或替代被污染财产的合理费用;(2)后经济损失，即索赔人因油污造成其有形财产灭失或损坏而遭受的损失，如渔民因渔网被污染而停止作业丧失的收入等;(3)部分纯经济损失，如渔民因渔业资源被污染而丧失的收入;(4)环境损害，即为了促使环境损害的自然恢复而采取的合理复原措施的费用，包括为确定环境损害的性质和程度以及复原措施的必要性和可行性的调研费用;(5)咨询者的报酬，即索赔人所聘请的协助其索赔的咨询者的费用。[12]
3.归责原则与免责形式
公约借鉴了1969年民事责任公约和1971年基金公约开创的油污损害严格责任原则，其第3条第1款规定，除法定免责情形外，任何事故发生时该设备的经营者应该对任何基于该事故导致的任何污染损害负责。若是由一系列的事件构成这一事故，则每一事件都对其所引起的污染责任负有责任。若某一设备有多位经营者，他们应共同承担连带责任。公约第5条进一步补充规定，在石油从两个或两个以上设备中泄漏的情况下，所有相关设备的经营者，除非基于法定免责情形，都应对所有此种损害共同承担连带责任。如果在油污事故发生期间经营者发生改变，则该设备的所有经营者，除非基于法定免责情形，均应对此损害共同承担连带责任。可见，公约充分考虑到了海洋石油开发过程中的各种合作形式和主体变更行为，分别对责任承担进行了规定，十分全面。按照这一原则，受害人在损害索赔中，只需证明发生了漏油事故，并且这一事故与自己的损失之间存在因果关系，即可获得赔偿。[13]
公约第3条第3、4、5款进一步规定了三种法定免责情形，即:(1)若经营者可以证明损害是由战争、敌对状态、内战、暴乱或某一意料之外、无法避免且无法克服的自然现象所造成的，其不承担污染损害责任。(2)若废弃油井的经营者证明导致损害的事故发生在基于控制国的权威和要求而放弃该油井5年之后，其不对该污染损害承担责任;若油井是在其他情况下被抛弃，则经营者的责任应由相关的国内法律管辖。(3)若经营者证明污染损害全部或部分地因为遭受该损害的人故意作为或不作为而导致，则经营者可全部或部分地将其责任免除，而由遭受损害的人承担。其中，第一种和第三种免责情形是带有普遍性的免责情形，与1969年民事责任公约和1971年基金公约一致。第二种免责情形是针对海洋石油开发特殊情况设置的，表明了经营者对政府不当行政命令造成的损害免责的立法态度。而1969年民事责任公约规定的“损害完全由于第三人有意的行为或不为造成”免责情形并未被公约所采纳。
4.损害赔偿责任限制(www.xing528.com)
公约第5条对责任限制制度进行了规定，经营者对每一设备或每一次漏油事故的最大赔偿限额为:公约开放签署之日起的5年内为3000万特别提款权，5年后为4000万特别提款权。若不同设备的经营者均负有责任，任一设备的经营者对任何事故所承担的责任不应超出这一限额。若负有责任的经营者为两个以上，则所有经营者对任何一次事故的总责任不得超出他们所能获得收益的最高额，但是他们各自的责任也不得超出适用于他自己的限额。若能证明污染损害的发生是由经营者本身的作为或不作为所造成，且其对自己的此种作为或不作为会导致污染损害有认知，则该经营者承担的责任不受限制。
5.强制责任保险与赔偿基金
公约第6条用7款规定了污染责任基金制度。首先，公约规定，经营者可根据其责任限额建立一个基金。该基金可以通过存放责任限额数量的存款或者通过银行保证或其他保证人保证的方式建立，但此种建立方式应被基金所在国法律所认可，并经法院或其他相应权威机构认定。其次，经营者的财务保证人也可以建立此类基金。承保人或其他提供财务保证的人享有单独或与经营者一起建立基金的权利，所建立基金的效果应与经营者建立的基金相同。再次，对于基金的赔付范围，公约规定应包括油污损害、清污费用和预防措施。最后，公约对代位权做了规定。行使该代位权的人是已经支付任何数额的污染损害的人。如果在基金成立之前，经营者或任何他的雇员或代理人或任何其他给该经营者提供担保的人，已经就所涉事故导致的污染损害支付了赔偿金，那么这些人员应代位获得与其所支付赔款数额相当的权利。
公约第8条规定了强制责任保险和直接诉讼制度。该条第1款规定，经营者应当通过购买责任保险或其他财务保证的方式，确保其能够承担本条约下的民事责任，这种责任保证金额在公约开放签署之日起5年内不得低于2200万特别提款权，在公约开放签署之日起5年后不得低于3500万特别提款权。该条第3款规定，受害人可以直接向污染损害的责任人即经营者的保险承保人或其他财务保证人直接就污染损害索赔。在此种情况下，被告享有经营者依照公约所享有的各种抗辩权，且被告在任何情况下均有权要求经营者参加到诉讼程序中来。
6.评析
首先，公约将用于海洋石油或其他矿产资源开发的所有设备、钻井，无论是固定式还是移动式，甚至包括已经被废弃的油井，均纳入调整范围，覆盖面很广。如果是几个设备或钻井相互连接成为一体，则这些一体化设备共同构成公约所规范的“设施”。为了避免与1969年民事责任公约之间的重复适用，公约规定海商法意义上的船舶不构成公约所规范的“设施”。公约的这一规定，基本上将海底矿产资源开发中可能导致环境污染的所有活动均纳入了调整范围，体现了公约作为这一领域第一个专门性法律文件的立法目的和决心。
其次，公约规定的损害赔偿范围与1969年民事责任公约关于船舶油污损害赔偿的范围如出一辙，主要包括因石油污染而产生的人身、财产损失、预防措施费用以及采取预防措施造成的进一步灭失或损害。这一赔偿范围对间接损失和纯经济损失持否定态度，小于1969年民事责任公约1992年议定书和美国1990年油污法规定的范围，显示出公约作为海洋矿产资源开发环境污染民事救济领域第一个专门性公约的谨慎态度。
再次，公约规定的赔偿责任限额低于1969年民事责任公约1992年议定书规定的5.97亿特别提款权，落后于时代发展。另外，规定经营者对污染事故承担的总责任不超出所获得利益最高额，显然也是十分不合理的。民事责任赔偿制度的立法目的在于尽可能保护受害人的利益，而非确保漏油责任者的利润。任何一次漏油事故对沿岸地区和生态环境造成的损害均是十分巨大的，若仅以污染者发生漏油事故的钻井获取的利润作为赔偿限额，不仅无法保证对受害人的充分赔偿，而且十分不合理地降低了经营者的污染成本，难以起到促使其尽一切努力避免油污事故发生的作用。同时，公约对责任限制丧失条件的规定过于宽松，即只有责任方故意行为造成事故发生的情景下方丧失享受责任限制的权利。而1969年民事责任公约规定在故意、过失情境下均丧失责任限制权利。美国1990年油污法更是规定责任方不履行法定义务或政府主管部门的行政指令也可能造成责任限制权利的丧失。
最后，公约规定的强制责任保险制度和赔偿基金制度也与1969年民事责任公约、1971年基金公约具有明显的不同。公约规定的强制责任保险或财务保证的数额略低于其责任限额，这与1969年民事责任公约财务保证数额与责任限额相一致的规定不同，降低了财务保证的要求。另外，公约将建立基金作为经营者或财务保证人的一项权利，而非强制性义务。这样可能导致这种有利于受害人权益保护的双重保障机制根本没有被建立。公约规定的基金只是在单个经营者或经营者与保证人之间建立，并没有通过建立多个石油开发企业共同摊款形成的基金;基金数额是经营者在公约下应当承担的责任限额，这样的基金实质上只是其责任限额履行的另一重保证而已，难以起到对受害人进行补充赔偿的作用。
可以看出，《伦敦公约》作为国际社会在海洋矿产资源开发环境污染损害赔偿领域建立统一民事救济机制第一次努力，还带有很多妥协、平衡的色彩，许多规定显得十分保守、落后，难以充分保护受害人的利益。但是即便如此，该公约也未能获得足够的认同和重视，导致至今尚未生效。然而，公约这种将国际船舶油污损害民事救济机制的主要制度移植到海洋矿产资源开发环境污染领域的尝试是十分有价值的，对今后国际社会完善这一领域的法律机制具有重要借鉴意义。
二、国际海洋石油开发环境污染损害赔偿法律机制之构建
海洋活动天然具有国际性，海洋环境保护最终也需要建立完善、有效的国际法律机制，通过广泛而紧密的国际合作方能有效解决。[14]以上两个法律文件虽然囿于时代的局限性，两者均存在不尽如人意之处，也未能切实发挥法律效力，但其开创性和启示性意义重大。笔者认为，在现有国际体制下，建立统一的国际海洋石油开发环境污染损害赔偿法律机制有两大路径。
一是《伦敦公约》所尝试的路径。由IMO等国际海事立法组织重新拟定统一实体法，召开外交大会予以通过，形成国际海洋石油开发环境污染损害赔偿的专门公约。这种方式的优点是，可以针对海洋石油开发环境污染的特点，建立起完善、系统、全面的民事赔偿法律机制，将海洋石油开发各个环节和活动，如移动式或固定式钻井平台、油井、石油开发中原油的储存、运输等，全部纳入公约调整的范畴。其缺点是需要另起炉灶，所付出的时间、协调成本较大。
二是对1969年民事责任公约及其议定书、1971年基金公约及其议定书等现有船舶污染民事责任国际立法进行修订，通过对船舶定义的扩大适用，将移动式钻井平台纳入规范范畴。与此同时，基于海洋石油开发油污损害的灾难性，在强制责任保险、赔偿责任限额、基金赔偿限额等方面设置更高的要求，即在公约中建立起船舶油污与海洋石油开发油污损害赔偿的双轨制。这种方式的优点在于利用现有国际立法，只需进行技术性微调即可实现将海洋石油开发移动式钻井平台纳入规范范畴的目的，但缺点是无法覆盖固定式钻井平台、深海油井、石油开发中原油的储存、运输等活动，而且囿于公约主要是调整船舶油污问题，无法针对海洋石油开发中的特殊风险建立最合适的制度予以防控。
虽然海洋石油开发油污问题和船舶油污问题在法律关系的表现形式上具有类似性，但两者毕竟分属完全不同的海事活动。鉴于海洋石油开发在未来各国能源政策中的重要地位，以及海洋石油开发活动的日益蓬勃，我们认为，应当采取第一种立法路径，由国际社会重新建立专门调整海洋石油开发环境污染民事责任的统一公约。这样虽然花费的成本更多，但在墨西哥湾漏油事故的巨大警示效应下，国际社会的共识并非难以达成。一旦这一公约制定出来，即可为海洋石油开发环境污染损害问题提供全面、系统、科学的规范和调整，更有利于实现公约的立法目的。这一法律体系的主要内容应当包括民事赔偿责任主体、民事赔偿客体、民事赔偿的归责原则、民事赔偿的范围、免责事由、责任限制等。正如墨西哥湾漏油事故所揭示的那样，深海石油开发中的漏油事故，大多是技术漏洞、操作失误等管理上的问题导致。因而，法律制度的设计必须能够给予石油开发企业足够的动力去提高技术、完善管理，避免各种人为的失误。以下，结合海洋石油开发的特殊性，对国际海洋石油开发环境污染法律救济的核心制度予以阐述。
(一)严格责任原则与免责事由
海洋石油开发中的油污损害与船舶油污损害一样，均是高度危险的海事活动。海洋石油开发具有极高的技术要求，大部分作业在深海下完成，专业性强，工序十分复杂。任何一个微小程序或技术环节的差错，均可能酿成巨大的灾祸。如墨西哥湾漏油事故，便是因为一个关键性程序的省略和反向压力测试引发的技术偏差导致油井发生爆炸，大量原油喷涌而出，在海面引起火灾，不仅夺去了11个人的生命，还对海洋生态环境、沿岸居民的身体健康和财产造成了巨大伤害。[15]因而，海洋石油开发中的油污问题具有高度危险性。进行海洋石油开发这一行为本身便将海洋生态环境和沿岸居民的人身、财产置于一种高度危险之中，行为人应负特殊的注意义务。海洋石油开发给开发企业带来十分巨大的利润，享受利益者承担风险，符合法律的公平、正义理念。与受害人相比，从事海洋石油开发的企业更有能力通过管理和技术手段来有效防范危险的发生。在海洋环境污染发生后，也能借助石油价格供给机制、商业保险等分散损失，降低损失。因而，对海洋石油开发环境污染损害赔偿适用严格责任原则符合法律精神。1969年民事责任公约第3条第1款、1971年基金公约第4条第1款均有如此规定。欧洲联盟通过的几个有关环境保护的公约及指令也确立了船舶油污的无过错责任，[16]《伦敦公约》和《近海民事责任协定》均建立了严格责任原则。在海洋石油开发中适用严格责任原则已经得到国际社会和海洋石油开发企业的普遍认可。与严格责任原则相对应的是免责条款。海洋石油开发具有高度危险性，免责条款的适当限缩有利于促使石油开发企业改进开发技术、提高管理水平、完善操作程序。
笔者认为，现有国际油污损害赔偿立法中的免责范围均过于简单、宽泛，应当借鉴美国1990年油污法的规定，对免责范围建立双重限制机制。[17]一是规定天灾、战争行为、第三方有意行为或不为造成的损失、完全由于政府管理疏忽或失误造成的损害、完全由于受害人的故意或过失行为引起损害四种情形属于法定免责情形。二是借鉴美国1990年油污法规定，对于上述第三种免责情形“第三方有意行为或不为造成的损失”的适用再次施加举证责任上的限制，即责任方应以占优势的证据证明其:已考虑到海洋石油开发的特性和根据一切有关事实和情况，已给予了充分的注意;针对可预见的任何上述第三方的行为或不为和可预见的该类行为或不为的后果，已经采取了预防措施。这两种限制，可以确保责任方必须首先恪尽谨慎管理和预防的义务。三是针对上述四种免责情形的适用，再次施加相关的法定义务，即在以下情形下责任方将丧失援引上述免责事由的权利:(1)如果该责任方知道或有理由知道事件而没有或拒绝按照法律要求向有关当局报告油污事件的发生。(2)责任方在油污事故发生后没有或拒绝向负责官员提供关于清污活动的一切合理合作与协助。(3)在无充分理由的情况下，责任方没有或拒绝遵守政府依法做出的清除或减轻油污损害的各项指令。这一限制，将确保油污责任方在油污事故发生后能够及时向当局报告，以便能够抓住堵塞漏油点和清污的最佳时机，同时积极配合政府做好清污和降低损失等补救工作。
(二)赔偿责任限制与双重赔偿机制
所谓责任限制制度，是指赔偿责任人对某次污染事故所造成的损害，只在法定的索赔期限内承担法定的赔偿责任，并且可以在不可抗力等情况下豁免或减轻赔偿责任的制度。责任限制制度与严格责任原则有着紧密的联系，可以视为是对严格责任原则的法律矫正与合理补充。[18]责任限制制度的产生，是一种法益平衡的结果。造成海上油污的两大源头是海洋石油开发和海上石油运输。这两大行业对于一国经济的发展均具有十分重要的意义。然而，海事活动从古至今便具有高度的风险性，而海上石油运输和海洋石油开发，特别是后者，更是资金、技术高度密集的产业，面临着各种巨大的风险。这种风险是作业者勤勉恪尽审慎注意义务仍然无法完全避免的。如果要求责任方承担全部赔偿责任，往往一次事故就足以让责任主体濒临破产。在市场机制的作用下，只能导致整个产业的衰落，最终威胁国家经济的整体发展。正因为如此，在海上油污领域推行责任限制制度成为一种普遍的做法。责任限制制度的政策目标为:尽管有必要保证向受害者提供及时和充分的赔偿，确保公平，但也不能对法律不加禁止的且有利于社会的经济活动施加过于沉重的财政负担，同时适应责任担保业务发展的要求以确保效率。《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案》指出，关于民事赔偿责任的条件、限制或例外均应符合两个目的:确保遭受损害的受害者得到及时和充分的赔偿;在发生跨界损害时维护和保全环境，尤其必须确保这类条件、限制或例外不从根本上改变提供及时和充分赔偿的目标。[19]
在国际法上，1969年民事责任公约及其议定书、1971年基金公约及其议定书、《1976年海事索赔责任限制公约》均确立了责任限制制度，对船舶油污导致的损害赔偿设定了限额。但必须承认，责任限制制度与确保对受害人利益进行充分赔偿的立法目标相冲突，甚至有人认为它是一项不公正的歧视制度，以牺牲更需要法律保护的受害人的利益为代价来保护危险活动行业。[20]正因为如此，虽然法律规定了责任限制制度，但也通过强制责任保险、油污责任信托基金等制度来确保受害人获得更多的赔偿保障，而且不断提高责任限额已成为一种国际趋势。[21]美国1990年油污法第1004条专门规定了赔偿责任限制制度。与国际公约不同的是，该条针对运输石油的船舶和近岸设施、港口分别规定了不同的责任限额。海洋石油开发设施可归入近岸设施类别，其损害赔偿责任限额是7500万美元(除清污费用外)。与免责事由制度相似，1990年油污法在赋予责任方责任限制权利的同时，也规定了援引这一权利的限制性条件。
无论是在国际立法还是在国内立法，不断提高海事侵权行为的赔偿责任限额是一个共同的趋势。深海石油开发油污的危害性远大于船舶油污。墨西哥湾漏油事故发生后，总统调查委员会对现有法律机制提出的一个核心建议就是大幅提高乃至取消赔偿责任限额。[22]这一趋势应当在海洋石油开发污染损害赔偿机制的构建中得到体现，即建立远远高于1969年民事责任公约、1971年基金公约及其各自议定书的赔偿责任限额，以促使石油开发企业更加积极地采用新技术，提高管理的科学化水平。与赔偿责任限制紧密相连的是强制责任保险和赔偿基金这一双重赔偿机制，即要求所有从事海洋石油开发的企业必须购买责任保险，作为取得审批或租约的先决条件，同时设定比船舶油污强制责任保险更高的数额要求，为可能发生的深海石油开发污染损害赔偿提供财务保证。建立直接诉讼制度，受害人可以直接向责任方的保险人提出索赔。在强制责任保险之外，借鉴国际船舶油污损害赔偿基金的做法，建立国际海洋石油开发油污损害赔偿基金，由从事海洋石油开发的企业摊款组成，对受害人超出责任方赔偿限额的损失提供补充赔偿;同时，在必要情形下对清污费用先予支付，确保清污行动的及时高效，避免损失扩大。
(三)污染损害赔偿连带责任机制
与船舶油污不同的是，现代海洋石油开发环节众多、程序复杂、专业性技术性强，往往由多个不同的公司共同开发。如在墨西哥湾漏油事故中，发生爆炸的马康多油井即由BP、安纳达科和MOEX公司联合开发，具体作业方为BP。“深水地平线”钻井平台系BP从瑞士越洋钻探公司租用，哈里伯顿是提供套管封堵服务的承包商，在平台爆炸前20小时，为马康多油井完成了一道水泥封堵工序;卡梅隆国际是防喷器的制造商。发生事故后，BP与其合作伙伴及供应商之间相互指责、推诿，意图逃避或降低自己的赔偿责任。[23]基于海洋石油开发中责任主体的这一特殊性，建议借鉴《伦敦公约》连带责任机制的规定，以更好地保护受害人的利益，即规定若油污系由一系列的事件构成，则每一事件都对其所引起的污染有责任。若某一设备有多位经营者，他们应共同承担连带责任。在石油从两个或两个以上的设备中泄漏的情况下，所有相关设备的经营者，除非基于法定免责情形，都应对所有此种损害共同承担连带责任。如果在油污事故发生期间经营者发生改变，则该设备的所有经营者，除非基于法定免责情形，均应对此损害共同承担连带责任。
三、我国海洋石油开发环境污染损害赔偿法律机制之构建
我国没有制定专门的油污法，更没有关于海洋石油开发环境污染法律救济的专门规定。能够适用于油污损害赔偿的法律规定，散见于《民法通则》、《侵权行为法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》等法律中，主要是对船舶污染问题进行规范。如《海洋环境保护法》第82条将海洋石油勘探开发造成的环境污染问题纳入了法律范畴，但遗憾的是仅规定了行政处罚，对于如何进行损害赔偿和污染治理，没有具体规定。第90条虽然可以适用于海洋石油勘探开发造成的环境污染问题，但该条也仅规定污染者应当赔偿损失，但对如何确定责任、损害赔偿的范围、赔偿资金的来源等关键性问题未作规定。[24]鉴于我国目前在海上石油泄漏损害赔偿领域的法律空白，建议尽快制定专门的《石油污染法》，建立起船舶油污和海洋石油开发油污损害赔偿的双轨制，全面、系统地建立起适合我国国情的污染损害民事责任法律体系。借鉴国际油污立法实践和美国1990年油污法，我们认为，海洋石油开发环境污染损害赔偿法律机制应包括适用范围、赔偿责任主体、归责原则、赔偿范围、免责事由、赔偿责任限制等主要内容。具体如下:
(一)适用范围
《石油污染法》主要适用于因船舶和海洋石油勘探、开发设施导致的污染损害赔偿。适用的地域范围包括:领土，包括领海和内水造成的油污损害;专属经济区内造成的油污损害;为避免、减少在其他地方发生的损害而在我国采取预防措施所造成的损害。
所谓船舶，是指海商法意义上的船舶。我国《海商法》第3条规定:“本法所称船舶，是指海船和其他海上移动式装置，但是用于军事的、政府公务的船舶和20总吨以下的小型船艇除外。前款所称船舶，包括船舶属具。”1969年民事责任公约1992年议定书:“‘船舶’系指为运输散装油类货物而建造或改建的任何类型的海船和海上航行器;但是，能够运输油类和其他货物的船舶，仅在其实际运输散装油类货物时，以及在此种运输之后的任何航行(已证明船上没有此种散装油类运输的残余物者除外)期间，才应视作船舶。”可以看出，我国海商法对于船舶的定义与国际条约有两点不同:一是将船舶总吨数作为划分依据之一，规定20总吨以下的小型船艇不属海商法意义上的船舶。二是将20总吨以上的所有海船均纳入调整范围。国际公约则只将用于运输散装油类货物的船舶认定为公约调整的范围。基于《石油污染法》的立法目的，笔者认为应借鉴国际公约的做法，将所有用于石油货物运输(包括临时改装)的船舶以及燃油污染纳入调整范围。
所谓海洋石油开发的设施，是指:(1)用来勘探、生产、处理、储藏、运输或重新控制来自于海底或其底土的原油的任何移动式或固定式钻井或其他设备;(2)用于勘探、生产或重新控制海底或其底土天然气或液态天然气的任何钻井;(3)用于勘探原油、天然气或液态天然气以外的其他矿产资源，且勘探活动深入穿透海底底土的任何钻井;(4)一般用于储藏源自海底石油的任何设备。
(二)损害赔偿责任主体
赔偿责任主体是指应当承担环境污染损害赔偿责任的人。从理论上看，凡是从事对环境有影响的活动并且造成污染损害者，或者对这种污染活动进行控制、监督和管理者，包括个人、实体和国家，都可能成为潜在的赔偿责任人。[25]在海洋石油开发环境污染引发的侵权损害赔偿法律关系中，赔偿责任主体是实施油污行为并向受害人支付相应赔偿金额的人。对于船舶油污而言，按照1969年民事责任公约和1971年基金公约的规定，船舶所有人及保险人为第一层赔偿责任主体，国际油污赔偿基金为第二层赔偿责任主体。按照美国1990年油污法，船舶所有人、经营人、光船租赁人和财务保证人是第一层赔偿责任主体，油污信托责任基金是第二层赔偿责任主体。[26]两种规定各有优劣，但从更方便确定责任主体的角度来讲，1969年民事责任公约的规定显得更为简洁、清晰。笔者认为，我国船舶油污损害赔偿的第一层责任主体应包括船舶所有人及其油污责任保险人;第二层责任主体是政府油污责任基金。对于海洋石油开发油污损害赔偿，损害赔偿的第一责任主体是指石油开发设施所在区域的承租人或持照人及其油污责任保险人;第二层赔偿责任主体是政府油污责任基金。
(三)损害赔偿范围
损害赔偿的范围，是指发生油污事故后，受害人可以像责任人主张赔偿损失的范围。美国1990年油污法第2701条和第2702条进行了详细规定，主要包括清污费用、自然资源损害、财产损失、生活用途丧失、税收等政府收入的减少、利润和盈利能力的降低导致的损失、公共服务减损等。不断扩大油污损害赔偿的范围和金额已经成为当前国际油污立法的重要发展趋势。我国应顺应这一趋势，借鉴相关国际立法和美国1990年油污法的规定，在法律中明确规定油污损害赔偿的范围，提高我国海洋环境油污损害的保护力度，为受害人索赔提供明确的法律依据。具体应包括以下内容:1.清污费用。即为清除油污而发生的任何费用，包括调查费用、器具使用费用、工作人员工资等。2.预防措施费用。即为防止或减少油污对海滨、海岸或自然资源损害而采取的任何合理预防措施的费用。3.损害。主要包括6大类:(1)自然资源损害。因自然资源的毁坏、破坏、损失或失去其用途而遭受的损害，包括评估损害的合理费用，应由国家海洋环境保护行政主管部门代表国家索赔和受偿;(2)财产损失。指自然人、法人或其他组织因油污导致的财产损失，包括海洋渔业、盐业、旅游业等因油污而导致的损失，也包括对自然人的生命、健康等因环境污染而受到损害所产生的医疗费、营养费、误工费等损失，由任何受害人索赔和受偿;(3)生活用途丧失造成的损失。因损失自然资源的生活用途而遭受的损害，由使用被毁坏、破坏或损失的自然资源的索赔人受偿，不考虑资源的归属或管理;(4)政府收入减损。相当于不动产、个人财产或自然资源的毁坏、破坏或损失造成的税收、使用费、租金、费用或净利润份额的净损失的损害，应由相关政府行政主管部门索赔和受偿;(5)利润和赢利能力减损。相当于不动产、个人财产或自然资源的毁坏、破坏或损失造成的个人、企业利润损失或赢利能力的削弱的损害，应由任何索赔人受偿;(6)公共服务减损。清污活动期间或之后为提供排油引起的新增的或额外的公共服务费用，应由相关政府部门受偿。
(四)归责原则和免责事由
“侵权责任归责原则是侵权法的统帅和灵魂，是构建侵权法的内容和体系的支柱。”[27]对海洋石油污染适用严格责任原则是国际通行的做法。我国《侵权行为法》第65条规定:“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”第66条规定:“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”从这两条规定可以看出，我国法律对环境污染侵权行为适用无过错责任(严格责任)原则，只要发生了环境污染，并且造成了损害，无论污染者是否存在主观过错，均应承担损害赔偿责任。与此同时，在证明责任上，实行举证责任倒置，污染者应承担其行为与损害之间不存在因果关系，以及存在法定的免责事由或减轻责任事由的证明责任。海洋石油污染属于环境侵权的一种，因而应当遵循《侵权行为法》确立的环境侵权一般归责原则。也就是说，对于海洋石油污染，法律明确规定适用无过错责任，即只要存在石油泄漏行为且造成了损害，无论其是否存在过错，均应承担赔偿责任;在举证责任分配上适用举证责任倒置，受害人只需要证明发生了石油污染事实，同时自己受到了损害，则除非污染者能够充分证明污染行为与损害结果之间不存在因果关系，并且存在法定的免责事由，否则即应当承担损害赔偿责任。与此同时，针对海洋石油开发油污损害的特殊性，规定若导致油污损害的事故系由一系列的事件构成，则每一事件的责任人都对其所引起的污染责任有责任。若某一设备有多位经营者，他们应共同承担连带责任。在石油从两个或两个以上的设备中泄露的情况下，所有相关设备的经营者，除非基于法定免责情形，都应对所有此种损害共同承担连带责任。如果在油污事故发生期间经营者发生改变，则该设备的所有经营者，除非基于法定免责情形，均应对此损害共同承担连带责任。笔者认为，只有这样规定，方可达到充分保护受害人利益的立法精神。海洋石油污染与损害结果之间的因果关系证明，涉及复杂的调查、评估、论证等技术环节，需要聘请专业机构参与，成本高昂，如果将这一证明责任强加到本已因油污遭受大量损失濒临破产边缘的受害人身上，则无疑将其置于雪上加霜、索赔将会导致更大损失的境地，这与法律的平等价值和正义价值背道而驰。
对于免责事由，笔者认为应当借鉴美国1990年油污法的规定，实行严格限制原则。即明确规定法定的免责情形是:1.天灾;2.战争行为;3.第三方的行为或不为导致了油污损害的发生，责任方应以占优势的证据证明其:(1)已考虑到油类的特性和一切有关事实和情况，并给予了适当的注意;(2)针对可预见的任何上述第三方的行为或不为和可预见的该类行为或不为的后果，已经采取了预防措施。4.受害人对油污损害存在重大过失或者故意不当行为。与此同时，责任方在以下三种情形下将丧失援引上述免责事由进行抗辩的权利:1.如果该责任方知道或有理由知道事件发生但没有按照法律规定的程序和时限向行政主管部门报告。2.在油污事故发生后，责任方没有或拒绝向政府提供关于清污活动的一切合理合作与协助。3.在无充分理由的情况下，没有或拒绝遵守政府依法作出的清除或减轻油污损害的各项指令。
(五)赔偿责任限制
不断提高赔偿责任限额目前是国际油污立法的一大趋势。我国法律没有对海洋石油开发损害赔偿建立责任限制制度。对于船舶油污，采用二元制，即对于有涉外因素的油污损害赔偿，适用1969年民事责任公约及其1992年议定书规定的责任限制标准;对于没有涉外因素的船舶油污损害赔偿，则适用我国《海商法》第11章的责任限制标准。由于公约规定的责任限制标准，远远高于我国《海商法》规定的标准，造成涉外与非涉外的船舶油污损害赔偿责任限制标准相差较大的情况。笔者认为，我们暂时虽然无法如同美国那样建立远远高于国际公约的赔偿责任限额，但出于充分保护受害人的目的，应当参照1969年民事责任公约1992年议定书的规定，确立我国船舶油污损害赔偿责任限制标准。基于海洋石油开发油污损害的更具破坏性，且从事深海石油开发的企业均为大型石油公司，拥有强大的经济实力，建议针对深海石油开发油污损害设置比船舶油污损害更高的赔偿责任限额。
在此基础上，建议参照美国1990年油污法的规定，对责任方援引责任限制权利设定限制性条件，即如果事件的发生是因责任方或其代理人、雇员、合作伙伴的故意或重大过失行为，或违反了国家安全法令、操作规则等，则丧失援引责任限制的权利。与此同时，如果责任方拒绝履行相应的义务，也将丧失这一权利，即在知道事故发生后没有及时向主管部门履行报告义务，或没有或拒绝遵守政府为清污或减损损害作出的各项指令，或者未能或拒绝配合政府的清污行动。也就是说，责任方对污染事故的发生有过错或者事故发生后未履行相关法定义务，将丧失援引责任限制的权利。在发生油污事故时，责任方在慌乱之中往往可能出现上述一项或几项失误，从而导致无法享受责任限制。[28]在墨西哥湾漏油事故发生后，BP在总统调查委员会最终报告出炉之前，即主动表示放弃其享有的美国1990年油污法规定的7500万美元的赔偿责任限额，表示愿意对漏油事故的所有受害人予以赔偿，并设立了200亿美元基金专门达成这一使命[29]，根本原因仍然在于其对自己在管理和操作上的失误了然于胸，即便此时提出享受责任限额的要求，在总统调查委员会事故原因调查结论出台后，也必然会被1990年油污法剥夺援引赔偿责任限额的权利。总统调查委员会的最终报告充分印证了这一点。
Construction of Offshore Oil Development Environment Pollution Damage Compensations Legal Mechanism——From the Perspective of International Law and China Law
Abstract:With the booming of offshore petroleum resources exploration and exploitation，the huge risk of environmental pollution has gradually attracted the attention of the international community.Yet，there＇s no specific treaty in force on offshore oil development environmental pollution，except for an international treaty not yet in effectand an international non-governmental agreement.How to well protect the marine environment during developmentand utilization of offshore oil and gas resources，and give reasonable，timely and effective remedies after the contamination，is the common urgent question which the international community and China has to face.We must firstmake analysis of the international legislative attempt of the international community in the offshore oil development environment pollution damage compensation，absorb reasonable ingredients，consider the international community and China＇s development needs，and build up the system of international law and a Chineselegal mechanism on offshore oil development environment pollution damage compensation.
Keywords:the Oil Exploration and Exploitation in the Sea;Environmental Pollution;Compensation of Damages
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