随着家庭联产承包责任制的迅速推行,政社合一的人民公社制度受到了猛烈冲击,多数地方的生产管理陷入“无组织”的状态中。人民公社、大队和生产队已经不能承担农村基层的经济、政治等职能。1979年,四川省广汉县向阳公社在全国率先进行改革试点,通过设立农工商公司取代人民公社的经济职能,并由县政府承担人民公社的政治管理职能。这一尝试得到了中央的重视,试点的成功瓦解了人民公社体制,新的农村组织管理制度登上历史舞台。
1982年4月,《关于中华人民共和国宪法草案的说明》中明确,“为了加强农村基层政权,健全农村集体经济组织,草案按照政社分开的原则,规定设立乡政权,保留人民公社作为集体经济组织,这极有利于集体经济组织的发展。政社分开,只是把政权那一部分职权分出去,公社、大队、生产队的企业和其他一切财产的所有权仍然不变”。同年12月,第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新的《宪法》,取消了原来人民公社是基层政权组织的条文,改为“农村人民公社……等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”,“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。根据1982年《宪法》的要求,人民公社不再是一级基层政权组织,在原公社一级设立乡(镇)人民代表大会和人民政府,原来的生产大队改为村民委员会,作为基层群众自治组织。1983年10月,国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,除了按照《宪法》的规定实行政社分离的乡村政治体制改革以外,还鼓励各地方根据生产的需要和农民的意愿,逐步建立经济组织。1984年,中央1号文件指出,政社分开以后,“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制,一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织,可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称;可以以村(大队或联队)为范围设置,也可以以生产队为单位设置;可以同村民委员会分立,也可以一套班子两块牌子。以村为范围设置的,原生产队的资产不得平调,债权、债务要妥善处理。此外,农民还可不受地区限制,自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织”。原公社一级已经形成经济实体或者建立不同形式的经济联合组织或协调服务组织的,其与地区性合作经济组织和其他专业合作经济组织,是平等互利或协调指导的关系,不再是行政隶属和逐级过渡的关系。(www.xing528.com)
在这一阶段,我国农村的组织管理模式是:农村基层政治组织是乡镇政府和乡镇人民代表大会,村一级设立村民委员会作为农民自治组织,人民公社转变为经济组织,按实际情况更名为“合作社”、“经济联社”等。到1985年年底,全国原有的5.6万个人民公社改建成为9.2万个乡(镇)人民政府,全国原有的55.3万个生产大队,建立了94.3万个村民委员会。[28]但是农村设立社区合作经济组织的工作并没有与乡镇政府和村民委员会的建立同时完成,由于1984年中央1号文件允许“一套班子、两块牌子”的存在,多数地区并没有独立的社区合作经济组织,而是把社区合作经济组织与村民委员会合为一体,即便有些地方在名义上设立了社区合作经济组织,这些农村集体经济组织实际上也长期处于虚置状态,农村社区的经济和政治职能一直由村民委员会一体承担。
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