行政诉讼调解机制实际运行和进展状况

最早作出有关行政诉讼不得调解规定的是1985年最高人民法院发布的《最高人民法院关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》，通知指出：“审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确”，“不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题”，“因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决”。1987年最高人民法院在《最高人民法院关于审理经济纠纷案件具体适用〈民事诉讼法（试行）〉的若干问题的解答》中，再次就不适用调解明确作了规定，1989年颁布的行政诉讼法更加明确了这一点。在这样的前提下，理论界，甚至许多教科书也把“行政诉讼不适用调解”作为行政诉讼的特殊原则之一，并作出详细分析。^[1]行政诉讼不适用调解虽是行政诉讼法规定的一项原则，但大量的社会实践证明，行政诉讼调解仍有较大的生存空间。在实践中，为了规避法律而又能自圆其说，这种调解甚至被称为“协调”“协商”“庭外做工作”。由于没有实定法上的依据，行政诉讼调解显得有些过于随意，甚至可能异化成为某些法官手中的权力，实际工作中“和稀泥”“以压促调”“以判压调”“以劝压调”“以诱促调”“以拖压调”等现象屡见不鲜。这种“和稀泥”式的无原则调解及压服式的非自愿性调解最直接的表现和结果无疑是多年来行政诉讼案件撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。^[2]在实践中，不仅撤诉的原因多种多样，而且撤诉的情形也是千姿百态，其中，非正常情形的撤诉却又占到相当的比例。在实践中甚至出现了法官配合被告做原告撤诉的动员工作。^[3]由此可见，现实中所存在的大量撤诉现象，尤其是非正常情形的撤诉又迫使人们不得不重新思考立法对行政诉讼调解制度规定的合理性。

近来，在强调构建社会主义和谐社会目标的大背景下，更激起了理论与实务界对行政调解制度探索的热情。最高人民法院院长肖扬在2007年第五次全国行政审判工作会议上提出要求：“要抓紧制定有关行政诉讼协调和解问题的司法解释，为妥善处理行政争议提供有效依据。”肖扬院长要求，各级人民法院在审理行政案件中，要按照“坚持合法审查，促进执法完善，依法规范撤诉，力求案结事了”的原则，积极探索行政案件处理新机制。“要在查清事实，分清是非，不损害国家利益、公共利益和其他合法权益的前提下，建议由行政机关完善或改变行政行为，补偿行政相对人的损失，人民法院可以裁定准许行政相对人自愿撤诉。”对于因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议，肖扬院长特别强调，“更要注意最大限度地采取协调方式处理”。(www.xing528.com)

在地方，也有许多省份已经展开行政诉讼调解的试点和总结经验的工作，积累了许多实践经验。例如，2007年3月，山东省高级人民法院下发2007年全省行政审判工作要点，指出年内全省将广泛推行行政诉讼协调和解制度，力争一审行政案件和解撤诉率达到50%以上。2007年1月23日，四川省成都市中级人民法院起草的《行政案件协调和解处理意见（草案）》在成都市法院第七次行政审判工作会议上进行讨论，预计年内就可出台。广东省高级人民法院印发的《广东省高级人民法院关于行政案件协调和解工作若干问题的意见》，已从2006年12月25日起在全省试行。上海市高级人民法院最近也出台了《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》，促进行政案件可以在现有法律框架内走和解的道路。江苏省高级人民法院自承担最高人民法院2006年全国法院重点调研课题《行政诉讼协调问题研究》以来，组建了由法官与法学专家组成的课题组成员，收集了全省近年来行政诉讼协调的典型案例，并以召开专题会议的方式积极开展各项调研工作，取得了相当的研究成果。由江苏省高级人民法院课题组、美国律师协会全球法治项目部和苏州大学东吴比较法研究所于2007年4月13日至15日，在苏州大学王健法学院大讲堂联合主办“行政诉讼协调国际学术研讨会”，与会代表围绕行政诉讼协调理论和实务中的若干问题进行了广泛和深入的研讨和交流。