周公是亲历了武王到成王时期的一场大乱的。当时，“管叔、蔡叔及群弟疑周公，武庚作乱，叛周”。最后是周公果断出手，平定了叛乱。但是，痛定思痛，最后周公认定问题出在一个“礼”字上。
周公从商王朝的历史教训中吸取了不少的统治经验，特别是利用商朝统治阶级的迷信上帝鬼神，相信天命的思想。因此，他首先确立了周王是天上天帝的儿子，是天下的共主，叫做“天子”。又以周天子为大宗；与周天子同姓的诸侯，因为都是周天子的叔伯、兄弟，故叫做小宗。这样就形成一种以血缘关系为联系的“宗法制”。那么对于异性诸侯，怎么办呢？周公认为，仍然可以通过宗法关系来加以控制，因为异性诸侯也多为周族的亲戚，在宗法上仍有间接联系。这样，就完全可以利用宗法关系把各个诸侯控制在周天子之下。
既然周王是天子，是天下共主，诸侯是臣属，就有个君臣、上下之分，诸侯之中也有亲疏之别。在诸侯内部也有君臣、上下之分，亲疏之别。诸侯之下还有卿、大夫、士的等级，这样，就形成一种天子、诸侯、卿、大夫、士阶梯式的等级制度。由宗法制和等级制度结合起来，就产生了一套完整的、严格的君臣、上下、父子、兄弟、亲疏、尊卑、贵贱等礼仪制度。根据史书记载，商朝和周朝都是“国之大事，在祀与戎”。祀，就是祭祀；戎，就是征伐。周朝的祭祀虽然不像商朝那样天天举行，事事占卜。但举行祭祀的仪式也很隆重，有乐有舞。出征打仗有不同的仪式，有不同的乐舞，会盟、饮宴、婚娶、丧葬等等，都有不同的仪式和乐舞。而这些大概就是周公作乐的内容了。
同时，在周公看来，礼是可言可履的，是安排好人与人之间贵与贱、尊与卑、长与幼、亲与疏关系的行为准则，而乐能给人以和谐欢乐之感。两者相配，就能推进天下太平、万民顺服、百官承事（《孔子家语·问玉》）。(www.xing528.com)
这就是“以礼治天下”的初衷，也就是流传万世的中华“礼乐文化”。在东周“礼崩乐坏”时期，礼乐文化为孔子一生所追求，孔子一生所追求的目标就是要恢复西周时期的礼乐制度。
那么，为何要制礼作乐呢？或者说，制礼作乐的主旨是什么呢？周公给出的答案是明确的，“兴正礼乐”的目的就是为了“民和睦”。人与人之间的关系和睦了，社会生活就平安，繁荣富强就有了基础。而为了实施“民和睦”的大目标，又必须形成一种社会规矩——
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