产权重组：交易与博弈现实障碍解析

由于产权分离的特征和利益需求的差异，导致了再开发过程中围绕土地使用权和土地发展权的交易与博弈（图5-2）。存量用地再开发一方面需要以土地发展权为依据，另一方面又受制于现有的土地使用权。因此，通过交易将两种产权重组至单一对象（个体或联合体）是实施再开发的前提。政府主导的再开发模式以土地使用权交易为主要特征，通过土地收储方式向权益人回购土地使用权；权益主体、市场主体以及联合主体主导的再开发模式，虽然在使用权的处置方面存在差异，但均需获得原来由地方政府垄断的土地发展权（即获得变更土地使用方式的行政许可），可统称为自主的再开发模式。

1）使用权交易的零和博弈

图5-2　存量用地再开发的产权交易形式

图5-3　存量用地使用权交易的博弈困境

政府主导的再开发模式虽然由来已久，但在土地使用权交易制度演进的过程中，主体间的诉求分异不断激化。制度顶层设计的不完善加剧了个体最优决策与合作理性间的矛盾，增大了非合作的决策概率（图5-3）。基于保障主体合法权益的原则，中央政府通过《物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规，严格禁止地方政府强制征收的行为，赋予了权益主体更加平等的协商地位和更高的产权交易议价能力。其中，补偿标准的设置原则上依据现状土地性质和现状使用情况，并不包含土地再开发的地价增值[4]。然而，基于“补偿”的制度设计往往难以满足权益主体对土地“增值”的收益预期。从权益主体角度来看，一旦土地使用权被收回，则无法参与土地再次出让时的分红。因而，它在交易谈判阶段倾向于抬高补偿标准（补偿+分红）。若政府无法满足分红预期，在产权持有成本较低的情况下（无不动产税、无不动产贷款等），权益主体更偏向于维持现状。(www.xing528.com)

从地方政府角度来看，由于政府—市场的再开发联盟在制度调整的过程中被瓦解，政府支付超额补偿的意愿和能力极为有限。在早期的存量用地再开发实践中，政府可以通过与市场主体预先签订土地使用权出让协议，在毛地阶段引入市场资本承担拆迁补偿的工作，形成政府—市场的再开发联盟。从2002年开始，中央政府为了规避地方政府在土地使用权出让阶段的寻租行为、防止公有地价流失，不断收缩协议出让的适用范围[5]。地方政府无法继续通过土地使用权协议出让的方式形成“政府—市场”再开发联盟，面对较高的财政补偿压力以及土地收储后流拍和闲置的风险，不得不更加谨慎地对待权益主体的补偿要求。若土地市场需求预期相对模糊，地方政府则不会轻易主导存量用地的再开发。

2）发展权交易的政策缝隙

面对政府主导模式的局限，以交易发展权推动再开发成为必然选择。在现行的制度框架中，中央政府清晰地表明了上收“调控增量用地的权力和责任”、下放“盘活存量用地的权力和利益”的政策意图[6]，地方政府对于存量用地发展权的处置具有较大的自由裁量权。地方政府无须参照土地使用权出让的“招拍挂”要求，可直接将土地发展权赋予（协议等方式）其他主体。中央政府对于发展权交易的政策要求主要体现在，涉及用地性质改变则应调整土地出让金的原则性要求[7]。而为了推进土地节约利用，相关的政策要求也不断降低[8]，以鼓励存量用地的自主再开发。

然而，政策导向与政策操作层面之间仍然存在较大缝隙。中央政府的政策态度难以直接转化为地方政府的实施细则。地方政府需要依据制度框架和城市发展实际，合理、合法地组织土地发展权交易。如何把握“让利、放权”的政策尺度，是对地方治理能力的巨大考验。政策设计的难点具体为：如何通过利益平衡，既保障公共利益又调动市场和权益主体的积极性？如何在满足自主再开发诉求的同时，保证地方政府应有的空间管制、体现城市的发展意图？由于政策创新的复杂性，现阶段多数地方政府抑或坚持“土地性质调整就需要通过招拍挂”的限制要求；抑或将已经出现的自主再开发行为视为对于土地使用的临时性调整，在政策层面予以模糊处理。