国家征收：城市空间治理的基石

城市规划的效用及其所追求的公共利益只有在实施当中才能得以体现。城市规划本质上是政府干预市场，并对社会资源，尤其是空间资源进行重新分配，即对权利的再分配。《物权法》的出台，标志着国家对于私有财产的重视与保护程度上升到了一个新的高度。市场经济环境下不再单纯地强调国家和集体利益高于一切，私人物权同样处在不可侵犯的地位，这给原有的城市规划运行模式带来巨大冲击，因此其首先需要直面的问题就是对物权的调整。

在现代城市规划制度中，一个最为重要和关键的问题是，政府是否使用公共权力来对私人财产进行必要的控制^[12]。哈耶克认为：“城市规划在整体上是必需的……而规划的措施在增进某些个人地产价值的同时，却降低了其他一些个人地产的价值……那么当局就必须承担这样一种责任，即对那些地产价值得到增益的个别所有者收取费用，并对那些地产价值蒙受损失的所有者进行补偿^[13]。”这是城市规划通过行政权力对私人财产进行必要调节的表现，目的在于保障公共利益，体现社会公平。实践当中，国家征收是实现上述目的最有效的工具之一。

中国的法律对国家征收已有初步的制度安排。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”该规定可以说是中国国家征收制度的宪法依据。《物权法》第四十二条也明文规定了对土地以及对单位、个人的房屋及其不动产的征收制度。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的……”(www.xing528.com)

国家征收建立在维护人民公共利益，国家、人民利益高于一切的思想基础上，其目的是促使社会建设更加规范、更加良性的发展。作为一种处理公共利益与个体利益矛盾关系的权力工具，国家征收能够克服自愿交易的障碍，防止私人“漫天要价”^[14]，减小城市发展进程当中的阻力，为规划落实提供空间上的保证。前文已经讨论过，当前城市规划中所包含公共利益的时代要求体现在城市的规模扩张和内部更新上。城市外延扩张将不可避免地动用国家征收权，将农民集体所有的土地及其财产收归国有，旧城更新也将不可避免地动用国家征收权，将私人使用的土地及其财产收归国有。城市空间治理与国家征收也就存在着必然的联系，没有国家征收，城市空间治理也就无从谈起，国家征收是城市空间治理的基石。