日本衰退的虚与实：平成时代危机治理机制

每一次灾难都成为日本危机治理体制演进发展的重要推动力，二战之后，从南海地震到伊势台风，以及造成严重损害的阪神地震、“3·11”大地震等，都成为日本灾害危机应对机制完善的重要构成，正是在付出极高代价之后，日本建立起最先进的危机应对机制。

第一，南海地震拉开危机应对机制序幕。1946年12月，和歌山县爆发里氏8级南海地震，灾害造成1443名民众遇难、3万间房屋倒塌。但以此为契机，日本于1947、1949年相继通过《灾害救助法》和《水防法》，着手构建灾害应急体系。1948年6月，日本海一侧的福井县又发生里氏7.1级地震，造成3769人遇难、4万间房屋被毁。地震导致平原地带房屋大量受损，损坏率超过60%。此次地震之后，日本政府高度关注建筑抗震问题，1950年颁布《建筑基准法》，对各类建筑首次提出抗震安全标准，还对各地规划也提出设计要求。

第二，伊势台风使日本危机应对机制初具雏形。1959年9月，一场名为Vera的超强台风袭击日本中部伊势湾地区，每秒75米的巨大风力使和歌山、奈良、三重和岐阜等四县严重受灾。灾害共造成5000人丧生、15万间房屋被毁、受灾人数超过150万，中部最大城市名古屋市区面积1/3被水浸泡。灾害之后，日本政府颁布三部法律：1960年《治山治水紧急措施法》、1961年《灾害对策基本法》、1962年《重大灾害特别财政援助法》。政府还把9月1日规定为全国防灾日，作为普及防灾意识、表彰防灾人士、举办防灾训练活动的重要节日。更重要的是，1962年日本设立了中央防灾会议，定位为全国救灾的最高领导机构。首相要亲自担任该会议议长，作为内阁府最重要政策会议之一。^[34]1963年日本中央防灾会议推出《防灾基本计划》，这份综合性、长期性防灾计划，对灾害预防、应对及复兴等作了具体规定。

第三，每次重大灾害都成为完善危机应对机制的重要节点。在应对雪灾、地震、火山喷发、暴雨以及核泄漏等各类灾害过程中，日本危机应对机制不断得到完善和补充。以1961年日本海沿岸普降暴雪为例，日本政府1962年颁布了《暴雪地区对策特别措施法》；1964年新潟县里氏7.5级地震为依据，1966年日本颁布实施《地震保险法》，首次推出地震险种，确保受灾者生活稳定、减少灾害损失，政府对地震保险承担了再保险义务。(www.xing528.com)

第四，阪神大地震是日本危机应对机制的里程碑。1995年阪神地震是日本首次遭遇城市直下型地震，里氏7.3级地震共造成6437人遇难、69万栋建筑物受损，经济损失超10万亿日元。此次灾难对日本既有灾害危机应对机制提出严峻挑战，通信网络被震毁曾令日本政府一度不能掌握地震实时状况。地震发生6小时后，日本国土厅才成立“对策本部”，三天之后，由首相牵头的国家级对策本部才得以建立。这种应对遭到了社会各界的强烈批评。为此，日本彻底修改《防灾基本计划》，明确了责任主体——中央、地方政府、相关机构及居民等责任；扩大了防灾内容——建立广域支援体制、设置现场对策本部、兴建避难场所、接受海外援助、改善志愿者条件、支持弱势群体、实施建筑抗震等；梳理出危机应对三步骤——预防、应急和灾后重建及其具体对策。同时，还制定或修改7部相关法律：1995年出台《地震防灾对策特别措施法》《关于促进建筑物抗震改装法》，修改《灾害对策基本法》和《大地震对策特别措施法》；1996年颁布《特定非常灾害受害者权益保护特别措施法》；1997年出台《关于促进密集市区的防灾街区整备法》；1998年推出《受灾者生活重建支持法》。

第五，中央政府机构改革，创设内阁府提升危机应对能力与效率。在完善危机治理机制同时，日本政府也注重提升自身的危机应对能力和效率。2001年，为有效协调各省厅之间在应对危机时的跨部门合作、强化执行力，日本政府设立了内阁府机构。该机构由首相直辖，成员包括内阁官房长官、特命担当大臣及副大臣、大臣事务官等。内阁府不仅成为日本危机应对机制的中枢机构，也是打破各省厅条条分割、贯彻中央政府决策的核心组织，还成为日本国家课题决策中心。

第六，“3·11”大地震检验并进一步完善了危机应对机制。2011年在日本东北地区爆发的里氏9级强震，给日本带来一场复合型灾难——地震、海啸和核泄漏，总计造成1.8万人遇难或失踪、近40万房屋被毁，经济损失达16万亿日元。日本政府虽然在核事故处理上反应乏力，但整体危机应对显得迅速、救助及时、处理高效。一是预警机制生效，日本气象厅在大地震爆发后2分钟内连续播报15次警报通知；二是组织机制反应迅速：地震4分钟后，内阁成立灾害对策中心，防卫省设置灾害对策本部，28分钟后，成立由首相任本部长的紧急灾害对策本部^[35]；三是救灾行动及时实施，震后仅11分钟，海上自卫队便出动UH-60J直升机开始救援；四是救助机制迅速启动，12日夜，内阁会议通过启动《重大灾害特别财政援助法》《特定非常灾害特别措施法》，认定青森、岩手、宫城、福岛等8个灾区适用《灾害救助法》；22日认定除东京外7个地区适用《受灾者生活重建支援法》；五是救灾快捷高效，截至5月17日，救援队总计营救出26708人；^[36]六是危机机制得到进一步完善，颁布修改4部法律——2011年颁布《关于海啸对策推进法》《关于创建海啸防灾区域法》；2012年修改《灾害对策基本法》、颁布《原子力规制委员会设置法》等。