日本公法视角下的住房保障及其理论反思

从日本住宅政策产生之初迄今为止，国家发挥住房保障作用的过程中，国家和公民的法律地位发生了质的改变。二战前住宅政策主要是出于治安、公共卫生考虑，采取消极干预的手段，国家通过限制所有权和契约自由来实现政策的目的。限制理由是出于社会整体的治安、消防、公共卫生等考虑典型的自由国家公共福利。战争期间基于战时经济的要求、资本超额利润和国家整体秩序利益的一种“全体主义”的“全体利益”，对私人的财产进行限制或自上而下地进行保障。终战初期的保障手段延续了战时经济政策中集权的性质。这些政策的受益者所享有的居住保障的利益只是服务于其它目的的国家干预和管制所带来的反射利益。

战后，立宪民主体制得以确立。以“生存权保障”为目的的《生活保护法》上的住宅扶助、公营住宅等以低收入群体为目标的住房保障制度建立起来。同时，这些制度中规定了对给付决定不服者可以通过不服审诉制度和行政诉讼来请求救济，国家的给付义务和公民的受给权被法律所肯定。在此之外，基本生存保障之上的住宅金融公库、企业职工福利住宅、公团住宅等制度也积极地建立起来。可见，战后，在具体住房保障立法的层面，日本政府一扫战前恩惠观、反射利益论的思想，积极地确立被保障者的请求权和国家给付的义务。

进而，在宪法的层面，对于已有的立法未能真正实现基本居住条件的情况，宪法第25条生存权条款一定程度地发挥了拘束国家履行住房保障义务的功能，特别是通过框定最低限度义务以及运用平等权条款可以进一步限制住房保障立法对生存权条款所规定的“健康和文明的最低限度生活”的实现。另一方面，判例上通过扩张“公共福利”的社会国家内涵，认可了以正当事由限制租赁权来实现住房保障的手段的正当性，架起财产权公共福利限制与生存权保障的桥梁。相反的，住宅政策的诸多特性决定了司法层面对国家保障义务履行的约束是有限的，应更多地依靠立法民主本身来实现。

通过对日本不同历史阶段，国家住房保障义务和公民住房保障权利的形态的总结，可以引发以下的思考：(www.xing528.com)

从历史纵向的角度可以将住房保障划分为三个不同的阶段：自由主义时期的住房干预、全体主义时代的住房管制以及社会国家时期的住房权保障。三个阶段尽管都是由国家采取一定的措施积极干预住房领域以达到保障公民居住生活的效果，但公民受保障的法律地位是截然不同的。

第一个阶段，在住房市场领域中，国家和社会处于二元的状态，国家的功能是夜警国家式的最小限度干预社会的作用，国家并没有保护公民基本居住生存条件的宪法义务，获得保障的公民享有的也仅仅是其它政策所反射的利益。第二个阶段，为了保证战时的经济实力，国家和社会被一元化，通过强制的管制措施，国家对私人的经济自由进行限制，而其限制的理由是为“奉公灭私”的“全体利益”服务。这样，作为一个个原子的个人被消灭了，管制措施所产生的保障效果也并非以被保障者为主体而形成的。第三个阶段，国家保障公民基本居住条件的责任被法律和宪法所约束，一方面国家有义务保障每一位公民都享有符合人性尊严的居住条件，另一方面国家履行保障义务的权力也被法治国家的要求所约束，在其行使过程中，不能侵害其它公民的自由权，不能回到全体主义的保障模式中去。公民也由此享有了请求保障的权利，但只是在已有立法和争议立法无法实现宪法上的保障条件时才被承认。这种从反射利益到权利的转变与制度背后的福利思想（从恩惠论到权利论）、社会政治结构（从君主立宪制到战后民主宪法）乃至行政诉讼制度（诉讼类型和原告资格的变化）的变化都密切相关。

以上从住房保障制度中所总结的国家作用和公民权利的特征同样可以推广到一般意义上的福利保障在不同历史阶段的属性，特别是有助于理解第二代人权作为宪法基本权利的真正内涵。