中国政府恐怖主义危机管理的预防与应急准备

预防与应急准备是恐怖主义危机管理的第一步，是整个危机管理过程的起始阶段。“公共危机预防包括在危机正式到来之前危机管理主体即政府对于潜在危机和即将爆发危机所进行的各项管理活动。它以预防、预警和预先控制危机，尽量将危机消灭在萌芽状态为主要目标同时也为后续的危机管理诸环节做好一些前期准备工作。”⁽¹⁾学界普遍认为最佳的危机管理就是将潜伏性的危机扼杀在萌芽之中。对于恐怖主义危机而言，由于恐怖主义的突然性和不确定性，所以预防和应急准备就显得尤为重要。有些反恐工作的未雨绸缪好像可有可无，看似浪费资源，其实不然。常言道，不怕一万，就怕万一。“恐怖主义靠的是突然袭击。这样，恐怖分子的袭击可能会给不知情和无准备的目标造成巨大的破坏。没有突然性，恐怖分子拥有的好机会就会被当局挫败，即使不被挫败，其袭击所造成的破坏也会轻一些。”⁽²⁾因此，反恐应强调预防为主，各级政府应制定详细的应急预案和做好必要的应急准备。

1．预防

危机预防是指在危机来临之前采取相应的措施以消除或减少风险。事前阶段的恐怖主义危机具有潜伏性、隐蔽性和不确定性的特点，因此政府在这个阶段主要应做好恐怖主义危机爆发前的防范工作。在危机发生前，从恐怖组织、恐怖分子数据库中，从社会其他不安定因素中挖掘出已知的或隐含的、先前未知的并有潜在价值的信息数据进行分析，预测恐怖分子的攻击场所、袭击目标、袭击方式和危机对社会的损害程度，从而事先做好准备，以便防患于未然或在危机事件发生时和发生后，能够有效整合各方力量进行及时、有效的危机干预。一般认为危机预防比危机处理更重要，“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”⁽³⁾。恐怖主义危机的预防并非无因可预、无果可防，任何社会危机都是一定的政治、经济、文化、社会问题的外化。社会燃烧理论认为，社会系统从井然有序到杂乱无序，最终可能导致衰亡（即社会爆发重大突发性危机事件），其内在机理实质是一个从量变到质变、系统逐渐被破坏的过程。当可能引发外部干扰和内部矛盾的“人与自然”、“人与人”之间的关系达到充分平衡和完全和谐时，整个社会处于“理论意义”上绝对稳定的极限状态。只要发生任何背离上述两大关系的平衡与和谐，都会给社会稳定状态以不同程度的“负贡献”（即形成社会动乱的“燃烧物质”），当此类“负贡献”的量与质积累到一定程度，即会发生社会失衡、社会失序或社会失控直至社会崩溃的突发性危机事件。⁽⁴⁾当前在我国各级政府中都普遍存在“轻危机预防、重危机处理”的倾向，在危机爆发前没有采取足够的措施去预防危机，当危机发生时，才全力应付，这种被动式的管理很难有效避免和预防恐怖主义危机以及其他各类事件的发生。因此，必须加强我国政府恐怖主义危机管理的预防和预控。

2．应急准备

应急准备是指在突发事件抑或危机爆发之前，政府、社会和公众为对抗它所采取的事前安排。充分的准备不仅能够有效地预防事件的发生，而且可以在危机发生时，在短时间内启动危机管理机制，动员起全社会的力量处理危机事件。虽然这个阶段对恐怖主义危机事件在何时、何地发生等问题还很难把握，但在全面爆发前总会有这样那样的征兆，因此只要在事件爆发前能做好预警和防范，就会在一定程度上防止或减少灾害的发生。政府在这个阶段要居安思危，强化全社会危机意识，特别是政府人员的危机意识，对与应对恐怖事件有关联的交通、通讯、公共工程、消防、情报、医疗、能源、资源保障和搜救等系统，根据恐怖事件的特点，区分任务，明确职责，将各项准备任务逐级分解细化到具体的部门、社会组织和个人，切实做到定部门、定社会组织、定人员、定品种、定数量，采取集中管控与分散预置的方式，将应急所需按一定的比例进行预置，做好应对恐怖事件的思想准备、组织准备、规则准备以及资源准备等。

预防和应急准备是统一的，预防包括准备，准备是为了预防。没有充分准备的恐怖主义危机预防是不足以应对恐怖主义危机的，没有预防，也没有准备，更是不可能战胜和消除恐怖主义危机的。恐怖事件发生后，更要对危机准备系统进行反思和评估。

2001年的“9·11”事件后，美国政府认识到了危机准备对于防范恐怖主义危机的关键作用，美国国土安全部提出了针对未来恐怖袭击的危机准备措施。（1）将分散的联邦回应计划整合成独立的全面危机规划；（2）创建全国危机事件管理系统；（3）提升反恐怖袭击的战术性能力；（4）提高各危机回应主体之间的无缝隙沟通能力；（5）准备卫生医疗设施与人员并增加药品、疫苗的储备量；（6）准备应对生化、放射与核污染；（7）规划军方对市政当局的支持并创建民兵队伍；（8）执行新的财政项目；（9）建立全国性的教育与培训系统；（10）改善对受害者的援助系统。⁽⁵⁾这些措施大大提升了美国政府的危机管理能力，在实践中发挥了积极的功效。

1．阻断和延缓危机的发生

通过对以往恐怖主义危机资料的分析和总结，对当前危机征兆的识别和评估，预测可能发生的危机的种类，对其发展趋势和损害程度做出准确的估量，使危机管理部门和相关人员及时做好组织准备、物质准备和心理准备，采取多种措施阻断危机的发生或者延缓危机的发生。

2．缩短危机持续的时间

国外资料研究表明，“危机困扰的时间，平均历时8周半，没有应变计划的危机，要比有应变计划的危机长2.5倍，也就是21.25周。危机后遗症的波及时间，平均为8周，没有应变计划的危机，也比有应变计划的危机长2.5倍，达20周。”⁽⁶⁾因此，做好预防和应急准备，可以缩短危机持续的时间。

3．降低危机的损失(www.xing528.com)

恐怖主义危机爆发前做好充分的预防和准备，可以避免或减少人员的伤亡和财产的损失，减少社会的恐慌，促进政府的公信力，促进危机环境中的社会稳定。

1．预防性原则

古人云“凡事预则立，不预则废”。说的是不论做什么事，事先有准备，就能得到成功，不然就会失败。恐怖袭击影响大、后果严重，要以预防恐怖活动为基点，坚持预防性原则，加强基础侦查工作，完善监测和预警网络建设，增强预警分析，做好预案演练，提高防范意识，有针对性地加强对所掌握的恐怖分子、恐怖组织以及有恐怖活动倾向的敌对分子等重点人员的控制，力争实现对恐怖活动苗头早发现、早报告、早解决，坚决防止恐怖事件的发生。

2．完备性原则

恐怖主义类型繁多，作案手段灵活，方式多样。既有以刀、枪、弹、炸药等常规武器为手段实施的传统恐怖主义，又有以生、化、核等大规模杀伤性武器为手段的、具有超常的杀伤性和破坏性的超级恐怖主义，还有以网络技术、金融投机、克隆技术和恐吓信息等为手段的新型恐怖主义。因此，应对恐怖活动涉及军队、交通、通讯、能源、储备、医疗等政府的各个部门和社会的方方面面，反对恐怖主义的战场是全方位的，包括政治、军事、经济、金融等各个领域。预防与应急准备必须坚持完备性原则，才能有“预”而“立”，否则，只怕会有“预”也不能全“立”。

3．动态性原则

危机是有生命周期的，它沿着动态的不确定的轨迹完成它的生命周期，在发展的不同时期，呈现出不同的特点，因此，危机管理也要根据危机的这种动态性进行动态管理。恐怖组织的结构、人员、活动随着国内外环境、恐怖组织内部计划而随时处于变化之中，对恐怖主义危机的预防与应急准备也要随着危机状态的变化而随时调整。

4．可行性原则

世界各地的恐怖分子并不是呈现出相同的活动特点，因此，恐怖主义危机管理一定要结合本国恐怖活动的规律和特点来进行，恐怖危机预案和各项应急准备必须体现出具体性，而非照猫画虎，脱离实际，这样才能对恐怖主义危机真正起到预防作用。我国各级政府要根据本地的具体情况，结合“疆独”、“藏独”、“台独”活动状况和国际恐怖势力对我国的威胁现状，进行危机的预防和应急准备。

5．依法严厉打击原则

在恐怖主义危机管理的预防和预控阶段，对各种潜伏的、隐性的引发危机的要素，一定要深究严查，严厉打击，加大对恐怖活动幕后指挥者和操纵者的打击力度，以把危机消灭在萌芽阶段。对组织、领导和参加恐怖活动组织的，要迅速开展立案侦查，严密掌控，依法处置，对已经制造恐怖事件的恐怖分子要快速依法严厉打击。