治理型制度构建路径研究：深化理论与实践

正如前文所分析的，治理型制度的提出不是凭空想象的，是有深厚的理论积淀和实践基础的。想要深刻理解治理型制度的理论内涵就必须深刻剖析其理论渊源，本节重点剖析治理型制度与治理理论、政治制度结构以及社会资本之间的内在联系，阐述其产生的内生逻辑，为其更好的建立打下坚实基础。

关于治理的研究，学术界涌现出了大量的著作，本文着重强调治理的内涵及与“统治”的区别。治理与统治最基本也可以说是最本质的区别是治理主体的不同，统治的主体必定是政府，是社会的公共机构，而治理的主体可以是政府，也可以是非政府机关，包括私人机构。在治理的视角下，公共机构与私人机构可以进行良好的合作。治理与统治的区别还表现在手段和方法的不同，统治主要运用强制性的法律手段和行政手段，治理则更加提倡社会多方权力主体之间的协同共治，鼓励不同社会主体之间的自发合作。此外，治理与统治的权力运行范围也有所差别，统治的权力运行是自上而下的，管理向度较为单一，以此发号施令、制定政策。而治理的权力运行范围相当广泛，大到国家大政方针的制定，小到公司团体的管理，方方面面都涉及到治理。整个治理过程是一个多元主体上下互动的过程，通过协商、对话、互动等方式从而实现不同主体之间的共同权利，这也恰恰体现出治理的实现建立在公共共识的基础之上，体现自愿的原则。

前面已经对治理型制度给出定义，我们知道治理型制度是在制度生成的过程中嵌入治理的理念，从而在全社会构建一种全新的社会治理制度模式，健全我国的制度化建设。可以说治理型制度是对治理理论的全新运用，也是对治理理论研究的新的突破。而制度设计及其变迁离不开历史情境及相关因素的制约，在以往的制度设计中过分强调正式规则和正式组织的作用，忽略非正式规则及其非正式组织在制度建设中的地位及作用，党的十八届三中全会强调要提高政府的治理水平，因此，在制度建设中要加以运用，可以说治理型制度的构建是符合时代发展和国家的大政方针政策的，也是完善治理理论的新的理论成果。

公共制度安排是公共行政学研究中的最重要的问题之一，各国都在寻求一种与自身发展相适应的制度安排，而制度本身也是不断发展与变化的。随着市场经济在我国的确立和社会治理需求的扩大，在我国构建治理型制度十分必要。同其他制度类型一样，治理型制度也具有制度自身共有的特性。早期的制度安排主要是基于“比较制度分析”的研究进行分析的，这种分析方法忽视了政治制度环境对制度生成的影响。治理型制度同其他制度生成过程一样，同样受到政治制度结构的影响与制约，因此，想要构建我国的治理型制度就必须把握好政治制度结构对制度生成过程的影响。

政治制度结构对制度生成的影响是制度变迁的重要因素。不同的政治制度结构对该国家的制度安排有着不一样的影响。 “新公共管理制度”的发展很好的证实了这一内生关系。20世纪70年代后，新公共管理迅速在管理学界流行开来，新公共管理强调“市场化”和“管理主义”。这就对对“官僚制”提出质疑，给与其强烈的冲击，从而新公共管理迅速的向全球扩散，中国也在很大程度上受到影响。但是，由于国情的不同，西方的“新公共管理”发展并没有完全复制到中国的政治发展中，体现出了较大差异。这种差异主要就体现市场化程度的不同，美国从私人领域到政府领域都存在私有化的现象，私有化程度相当之高。而中国私有化程度受到严格的限定。这种制度安排的差异性不仅体现在国家之间的不同，即使在一个国家的内部，制度安排的差异性也表现的较为突出。不同国家制度安排的差异性不仅体现在中国和西方国家之间，也体现在发达国家内部。简单说，首先，不同国家的制度安排都有“重归国有”或“公私混合安排”的趋向；其次，各个国家的公共治理制度就算在新公共管理的框架下也表现出不同的特点，这些不同点在西方国家与东亚国家之间表现非常明显，甚至在欧洲国家与美国之间、西欧国家内部都非常明显，且这些不同的模式往往与不同国家的政治结构、法律框架以及文化传统有关。 公共治理制度改革是我国行政体制改革的重要内容，市场化制度也是其中良策之一，但不管建立什么样的制度都不能缺乏理论的指导与自身政治结构的制约，这是一个不可规避的问题。(www.xing528.com)

社会制度的选择应该考虑诸多因素，不应该只局限在政府与市场的讨论上，更不应该抱有“万能药”的思维模式。社会制度的选择必须深刻了解社会制度的复杂性，它不是一成不变的，具有很强的动态性。在进行社会制度创新时，必须考虑国家的特殊性，要将制度生态环境、公共管理形态已及经济政治发展水平有机结合起来，系统分析不同因素对制度生成的影响程度。当前，我国社会环境复杂，新型社会问题凸显，解决这些社会问题需要权衡各方面的利益，必须整合不同的社会资源，构建一个更加开放、更加公平、更加有效的协作平台，让不同的社会权利主体加强彼此的沟通和联系，建立起彼此信任的社会规范。因此，治理型制度作为社会治理制度的重大创新形式，其构建首先解决的重要问题就是处理好其与政治制度结构的关系，在政治环境的大背景下，在市场经济的基础上，分析我国治理型制度构建的政治基础与理论渊源，权衡好各个公共主体之间的利益关系，这是建立符合我国国情的新型公共治理制度的必要前提。

社会团结、文化以及共享信念等社会制度因素对制度安排的影响是传统社会学研究的重要主题，其中社会制度内容过于宽泛，比较难以界定，因此，本部分从其中一个重要方面——社会资本的角度来探讨与治理制度之间的内在联系。目前学术界关于社会资本最权威的定义是帕特南给出的，他将社会资本看作对生产力有影响的人们之间构成的一系列“横向联系”，包括“公民关系网”和“社会准则”。据此可以把社会资本做两种区分：结构性社会资本和认知性社会资本。结构性社会资本与各种社会组织有关，包括规范、规则、先例和程序以及大量有助于合作的网络。认知性社会资本是从认知过程中得来的，包括有助于合作和互利性集体行动的标准、价值、态度和信仰。 

一个国家或地区的社会资本越多、越丰富，则呈现出的公共治理制度空间越大，可供选择的公共治理制度越多样化，公共制度安排的去等级化越可能出现，特别是社会化的公共治理制度越有可能出现。治理型制度作为一种全新的公共治理制度，其制度的构建很大程度上依赖于社会资本积累的多少，只有积累相当丰富的社会资本，发挥社会群体的力量，让更多的人参与到制度的建设中，治理型制度构建的可能性也就越大，更会受到社会的支持。