深化土地资源配置改革对未来发展至关重要

“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这是十八届三中全会《决定》中提出来并赋予农民的权利。如果能真正按照《决定》实行，就会在很大程度上解决当前的土地问题。但是目前的进展还很缓慢。

十八届三中全会《决定》还指出，要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。这里的关键是让市场在资源配置中起决定性作用。土地是不是资源？这应该没有疑问。那么这个资源该不该市场来配置？也没有疑问吧。但是，现在十八届三中全会决定的事情还远远没有做到。

从劳动力资源的市场化配置中，我们可以得到重要启发。劳动力资源通过市场进行重新配置，对中国经济增长发挥了重大作用。过去30多年全要素生产率的提高，很大一部分是来自这里。这个重新配置不是政府决定的，也不是由政府来分配的，政府没有能力做这个事，而是由市场决定的。劳动者自己看到什么地方需要人，什么地方能够有收入，就会去那个地方打工，这是市场引导人们去的。

那么土地资源呢？同样的道理。如果通过市场来配置，它必然能够得到更有效的利用，必然能够创造巨大的财富，促进城乡发展。当然有人也提出疑问，土地资源和劳动力不一样，劳动力可以随便流动，可是土地没法搬家，谁也没有办法把农村的土地搬到城市去。我们不是没有办法解决土地资源通过市场配置的问题，而是这方面的改革进展缓慢，带来了很多的问题。

第一，土地资源大量浪费的趋势和保护国家耕地的国策发生冲突。

中国现在的城镇化率是57%，发达国家的城市化水平大部分在70%～80%，有的国家达到了90%。假定我国在未来20年再提高20个百分点，从现在的57%达到77%，差不多达到发达国家的水平，就意味着还要有两三亿人要变成城市居民，城市还要再扩大，还要盖更多的楼，建更多的房子。如果按照当前占地越来越多，人口密度越来越低这个趋势发展下去，那么城镇化率再提高20个百分点，可能还要多占用大约6万平方公里土地。再加上基础设施还要改善，要修更多的道路、桥梁、机场，增加更多水利设施、工矿企业，等等，加起来估计总共还要多占10万平方公里，就是1.5亿亩，这意味着国家制定的耕地保护红线将被突破，这是一个突出的矛盾。

图2.18是我国2016年的国土资源分布状况。2016年，城镇、乡村、工矿用地加起来占地32万平方公里，交通运输和水利设施占地7万平方公里，耕地135万平方公里，园地和其他农地38万平方公里。最大的三种地：林地、牧草地、未利用地，每一块都有200多万平方公里，加起来748万平方公里。我国960万平方公里的国土绝大部分是这三块地组成的。

那么这三种地未来能不能被城镇化所利用？答案是不太可能。林地基本上是山区，牧草地主要分布在新疆、西藏、内蒙古这些人烟稀少的地方，未利用土地不是荒漠就是冰山，总不能把城市建在荒漠里，也不能建在冰山上。另外还有江河湖泊的水面也不能搞城市建设。因此，未来的城市化占地只能继续占用耕地，这意味着耕地还要减少1.5亿亩。我国地少人多，全国13亿人平均每人只有1亩多地，相当于世界平均水平的40%。从粮食安全的角度出发，现有的耕地数量需要保护，基本不能再减少，要再减少也只能是非常有限的数量。

图2.18　我国国土资源分布状况（2016年）（单位：万平方公里）(www.xing528.com)

按照过去的统计，2001年全国耕地超过19亿亩。到2008年是18亿亩多一点，这期间减少了8800万亩地，平均每年减少1000万亩。为此政府制定了18亿亩耕地保护红线不得突破，否则会影响到我们国家的粮食安全。有人说能不能到国际市场买粮食？当然可以。但是如果我国13亿人的口粮大量依赖国际市场，中国动一动国际市场粮价就会暴涨。一旦将来发生战争或者不可预期的事件，我们的粮食安全就成为问题。我们可以在一定程度上依赖国际市场，但绝不能过度依赖，要保证相当程度的粮食自给。设定耕地保护红线是必要的。

但按照最新的统计口径，2016年的耕地面积是135万平方公里，也就是20.3亿亩，比18亿亩多出了2亿亩。这是不是意味着我们耕地增加了？不是，这只是一个统计数据上的变化，实际上耕地面积没有增加，还在进一步减少。为什么会出现两个不同的统计？以前的统计的结果是历年来每个村庄自己上报土地面积，政府再把这些数字加总算出来。现在技术条件发达了，有了卫星遥感资料，再加上全国土地资源调查，各种信息集中在一起计算，就比原来统计的多出来2亿亩。但是这个2亿亩并没有增加实际的耕地面积，仅仅是统计数字改变了。地还是原来的地，还是原来的产出水平。

按照原来的口径，考虑到近些年又新占了不少土地，很可能现在已经少于18亿亩。这几年统计数据显示新占耕地的速度在减缓，同时新增了不少耕地，对此恐怕要打一个很大的问号。由于各地违法占地、未批先建、瞒报占地的事情层出不穷，实际的耕地面积净减少，估计要远远快于统计数据上的净减少。这个趋势如果不改变，很快会威胁我国的粮食安全。

第二，现在的土地制度，影响了土地资源的合理配置。

用前面说的人口密度来计算，从1990年到现在，城市的土地利用效率已下降了40%，县和镇的土地利用效率下降了16%，乡村下降了40%。这种土地利用效率的严重降低，对未来的发展会有突出的不良影响。因为无效占地、低效率占地越来越多，那些有效的土地需求，或者说那些有非常好的发展前景的企业就可能得不到需要的土地，所以整体的经济效率会下降。

第三，现行土地制度还推高了地价和房价，加重了居民的负担。

地方政府作为唯一的垄断卖方，必然会推高土地价格，也因此推高了房价。很多大城市居民，是祖孙三代把钱凑在一块，给第三代买一套房子，而且只能交个首付，将来还贷款还要第三代自己背着，这对居民造成了很沉重的负担。

因此，改革现行土地制度，一方面可以使闲置低效使用的土地得到有效利用，释放巨大的财富效应；另一方面也会给老百姓的生活带来实质性的变化。