劳动力流动：基本公共服务压力优化方案

中华人民共和国成立初期实行的城乡分割户籍制度严重阻碍了城镇化的发展。以往的户籍制度改革对引导农民工流动的作用也有限，这说明已有的户籍改革制度附带的条件过于苛刻，农民工获得城市户籍具有一定困难（孙文凯，白重恩，谢沛初，2011）。农民工流入城镇加快了城镇经济发展。首先，农民工转移对GDP增长起着重要的推动作用，改革开放以来劳动力流动对中国经济增长的贡献为16%到20%（蔡昉，2000）；其次，在市场化程度不断提高的前提下，农村剩余劳动力流入城镇对城镇居民收入有显著的正效应，即农村劳动力流入城镇数量越多，城镇居民收入越高（沈坤荣，余吉祥，2011）；最后，人口净流入对该地区人力资本积累主要为促进效应（阮荣平等，2011）。农业流动人口虽然对流入地带来诸多好处，但却并未得到与其贡献相应的社会重视。付文林（2007）在其研究中也指出了知识、技术水平较低的劳动者在迁移中面临着明显的公共福利歧视。农民工往往受到就业与生活等多个层面的社会排斥（白南生，李靖，2008）。农民工作为城镇化的主体却被排斥在人口流入地城镇基本公共服务系统之外，不能与该地区城镇户籍人口平等地享受城镇化成果，这往往有失公平。

党的十八大将新型城镇化作为国家战略，提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）的目标是户籍人口城镇化率到2020年将达45%左右，平均每年城市户籍人口需要增加1.3个百分点。随着城镇化的快速发展，诸如社会优抚与救济、养老保障、基础教育、公共卫生以及公共文化等基本公共服务项目都会产生总量上的变化（王伟同，2009），显然，城镇化的基本公共服务成本分担机制的设计需要首先明确推进城镇化带来的各方利益冲突与财政支出责任划分中应注意的问题。

根据《规划》，政府将承担城镇流动人口市民化的大部分基本公共服务方面的成本。城镇化进程中比较突出的两方面问题为农民工住房保障和随迁子女的基础教育问题。近年来，城市的“城中村”问题十分严重，例如，深圳由于保障性住房供给不足，房地产市场供不应求，较高的价格使涌入深圳的农民工无法负担高额的房租，很多低收入人员居住在“城中村”。城镇住房保障是县级以上人民政府的重要责任，目前中国房价收入比在经济发达地区一般都很高，上海等一线城市已经远高于纽约、首尔和伦敦，保障性住房的供给尤为重要。中国现阶段保障性住房主要包括公共租赁房、共有产权房与经济适用房。经济适用房是“十二五”时期保障性住房的主体。中国以往的经济适用房政策适用对象为城镇低收入户籍人口，外出务工的低收入流动人口并没有被纳入经济适用房政策适用范围。2010年中国外出务工的农民工有1.59亿人，真正在城市购房的还不足1%，政府应该承担起为低收入外来务工人员提供保障性住房的责任。

从2010年中国经济适用房的供给情况看，各省份已售出的经济适用房基本属于大户型（见表7.6与表7.7）。假设按照一户为三口人计算，2010年农业流动人口大约为5 300万户。按照2010年已销售的经济适用房平均面积每户84.3平方米、每平方米2 495元计算，平均每套经济适用房购置成本约21万元，全国所有农业流动人口经济适用房在2010年的总购置成本为11万亿元，可见，若按当前经济适用房的规模为低收入流动人口提供保障房，购房负担依然很重，政府的建造成本也十分巨大。对于农业流动人口而言，政府应以优惠的政策鼓励城镇专门为低收入流动人口提供小户型保障房。仍然以2010年数据为准，按人均建筑面积15平方米计算，将全部流动人口纳入保障房体系还需要提供6万亿元的保障房，不仅如此，这背后还需要政府承担大量为补贴而少收、免收土地出让金等的机会成本。由此可见，流动人口市民化的住房成本是十分巨大的，这并不是一次性的过程，而是一个逐渐覆盖的循序渐进的过程。依据《规划》，保障性住房的提供要针对中等偏下收入的农业流动人口实行租售并举，当前公共租赁房的供给显然不足，取得公共租赁房资格的流动人口依然较少。

共有产权房作为另一种住房保障手段，政策适用范围在不同地区有所差异。上海市共有产权房面向对象为地区常住人口，与经济适用房的面向对象比较，这显然是放松了户籍的限制。对外来务工人员来说，只要在当地工作一定年限，外来人口也有可能申请到共有产权房。政府可以为农业流动人口提供一定数量的小户型共有产权房，这虽然减轻了低收入流动人口的购房压力，但由于共有产权房一部分产权由政府承担，这势必会加重政府的支出压力。依据成涛林（2015）的估计，按照到2020年全国保障房覆盖面为20%的最低标准、2014—2020年新增人口11 568万人、平均每个家庭为3人、保障性住房建造成本每年增加10%来算，保障性住房的建设投资还需要17 276亿元。此外长三角地区、珠三角地区一方面地区房价较其他地区偏高，另一方面流入该地区的农民工也较多，因此政府保障性住房供给成本要高于中西部地区。

表7.6　2010年中国各地区经济适用房平均价格　（单位：元/平方米）

数据来源：《中国房地产统计年鉴2011》。(www.xing528.com)

为流动人口随迁子女提供基础教育公共服务是中国推进新型城镇化进程中不可忽视的重要部分。由于户籍制度的限制，流动人口子女往往不能在城镇内接受正规的城市学校教育，与普及义务教育和保证每一个适龄儿童受教育的权利相违背，也不利于国民素质的提高。现有的城市中小学校已经满负荷运转、不堪重负，若将流动人口随迁子女再纳入当前的教育系统中，便成为另一个财政难题。

表7.7　2010年中国各地区经济适用房销售情况

注：每套经济适用房平均面积由经济适用房销售面积与销售套数之比得出。
数据来源：《中国房地产统计年鉴2011》。

表7.8是根据2010年第六次人口普查数据中的流动人口规模和年龄结构的数据，以及2010年各地区的分类别的生均教育经费计算出的城镇化的基础教育成本的可能规模。计算过程如下：首先，根据各地区不同年龄段的流动人口计算出各省应上普通小学与普通中学的人口数，普通中学包括普通初中和普通高中。各地区流入人口的总体规模为户口迁移至该地五年以上的人口数，分年龄流动人口数据缺乏各省的截面数据，因此本书采用全国7—12岁流动人口占总流动人口数的比率乘以各地区流动人口数量代表各地区应上小学的流动人口数，同理使用全国13—18岁的流动人口占总流动人口的比率乘以各地区流动人口数量作为应上普通中学的流动人口数（包括普通初中和普通高中）。其次，将各地区应上普通小学的人数与应上普通中学的人数分别乘以2010年相应的生均教育经费，即可估算出为2010年所有适龄流动人口提供基础教育的财政支出数量。生均教育经费数据来自中国经济与社会发展统计数据库。如表7.8所示，东部地区所需的基础教育经费最多，为574.8亿元，中西部地区所需要的基础教育经费分别为233亿元与153亿元左右，东部三个直辖市的基础教育经费约为148亿元，约占东部地区的四分之一，与西部11个省基础教育经费总数相差无几，显然东部直辖市的公共服务拥挤效应已经很大。中国东部地区流动人口主要来自中西部地区；中部地区与西部地区的流动人口80%以上为省内迁移人口，无论是省内迁移还是省际迁移，若户籍不在当地，根据“就近入学”原则，许多流动人口子女需要花费高额的借读费才能在其流入地上学，并且不能在当地进行升学考试。

表7.8　各地区流动人口市民化的基础教育供给成本

注：本数据根据2010年人口普查数据及中国经济与社会发展统计数据库中数据计算得出。