政策表达：国家和地方政府精准考核政策

在中国政府组织运作体系的目标管理责任制制度实践中，目标考核是其核心内容。而在国家以“政治任务”和“中心工作”推动的农村贫困治理进程中，精准扶贫的政策执行逐渐演变为一场从国家到乡村的运动式治理行动。在此过程中，国家制定了严格的目标和工作考核制度，各级地方政府则在锦标赛体制以及压力型体制影响下，将任务和指标层层加码、逐级分解，最终形成基层政府有关精准考核的具体规则和指标体系。

2014年，在国务院扶贫办制定的《建立精准扶贫工作机制实施方案》中，国家提出精准扶贫“通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础”的总体性目标以及包括建档立卡与信息化建设、建立干部驻村帮扶工作制度、培育扶贫开发品牌项目等六项重点工作^[15]，形成了有关精准扶贫工作的整体性工作目标任务。在《“十三五”脱贫攻坚规划》中，国家进一步提出“稳定实现现行标准下农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”。贫困地区农民人均可支配收入比2010年翻一番以上，增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平^[16]，以及确保中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的目标和要求。同时制定了“十三五”时期贫困地区发展和贫困人口脱贫的主要指标，包括建档立卡贫困人口实现脱贫，消除建档立卡贫困村、贫困县，实施易地扶贫搬迁贫困人口数达到981万，建档立卡贫困户存量危房改造率近100%等五项约束性指标以及贫困地区可支配收入年均增速高于全国平均水平、贫困地区农村集中供水率超过83%、贫困县义务教育巩固率达到93%、建档立卡贫困户因病致（返）贫基本解决、建档立卡贫困村村集体经济年收入超过5万元五项预期性指标。由此，通过一系列政策文本，国家形成了目标管理责任制当中指标体系和考核方式的核心要素，也即压力型体制中的目标、指标及考核体系，以及锦标赛体制中国家制定的“参赛规则”与目标要求。

同时，在《建立精准扶贫工作机制实施方案》中，国家提出了精准考核的目标要求，也即“对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的成效，以及对贫困县开展扶贫工作情况的量化考核，奖优罚劣”。^[17]在方案中，国家提出修订贫困县考核工作指导意见以及制定新的扶贫工作考核办法、重点考核党政领导将工作重点放在扶贫开发以及完成减贫增收任务情况、增设精准扶贫考核的内容和指标、重点考核地方政府扶贫责任落实情况以及扶贫成效、建立以考核结果为导向的激励和问责机制以及根据考评和评估情况对精准扶贫工作机制进行完善等方面要求。按照这一规定，2015年国家进一步制定了《改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》，提出了从贫困县实际出发考核发展实绩、突出发展导向、合理设置经济发展的考核指标、把扶贫开发作为经济社会发展实绩考核的主要内容、注重对减贫脱贫紧密关联的民生改善和社会事业发展情况的考核、强化生态环境保护情况的考核、把党的建设纳入实绩考核、改进考核评价方法、强化考核结果运用等有关考核内容和考核方法的原则性要求，形成了有关精准考核规则体系的“国家脚本”。

同精准识别、精准帮扶政策内容的地方性建构一样，各级地方政府亦根据国家精准考核的目标和规则要求，进行目标任务的逐级传递以及指标体系的分解细化，最终形成基层考核的规则和内容。因此，在有关精准扶贫的考核、评估方面，西省自2014年以来相继出台了《市县两级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》《脱贫攻坚工作督查实施办法》《脱贫攻坚问责暂行办法》等政策措施，为精准扶贫的考核和过程管理提供了政策指导和政策依据。2014年年初，西省率先出台了《贫困县扶贫开发工作考核办法》，建立了以精准扶贫为导向的考核机制和差异化的考核评价指标体系，提出将减少建档立卡贫困人口数量、提高建档立卡贫困人口收入以及改善贫困地区生产生活条件作为重点贫困县党政领导干部考核的重要内容。^[18]对于如何督促贫困地区党政班子和领导干部把主要精力放在精准扶贫、精准脱贫上，进行了进一步探索。2015年3月，西省出台《贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法》，将国家提出的考核办法进一步细化和具体，包括考核范围和对象、考核内容、考核方式、结果运用、组织保障5部分29条细则。^[19]2015年4月，西省出台了《关于建立贫困县约束机制的工作意见》^[20]，要求把“减少贫困人口，增加农民收入，提高贫困地区生产生活水平”作为贫困县党委、政府领导的重要政绩观和指挥棒。同时，提出贫困县必须作为、禁止作为和提倡作为三方面11项具体内容。2016年7月，西省继续出台了《市县两级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》^[21]，对考核对象、内容及权重进行了具体规定，将考核分为国家考核指标、省级考核指标两部分，分别占100分，考核结果分别按照40%、60%的权重进行折算后汇总得到考核总分。其中，国家考核指标以中央对省级党委和政府考核的“减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金管理”四大类7项指标为主；省级考核指标围绕《省委省人民政府关于坚决打赢扶贫攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》及相关配套文件，以“五个一批”“十项行动”和扶贫工作管理为主要内容。^[22]2016年12月，西省政府办公厅印发了《大扶贫战略行动监测评价方案》^[23]，提出对于全省9个市、州，66个贫困县、有扶贫开发任务的19个非贫困县，190个贫困乡（镇）的精准识别、精准帮扶情况以及脱贫成效进行测评。方案中对于监测评价的对象、内容、指标、方法等进行了细化分解，其中，指标体系包括一级指标3项、二级指标15项、三级指标37项，监测评价采用综合指数法，通过上级评分、专家评分、问卷调查以及数据上报形式进行材料和数据的收集。(www.xing528.com)

伴随精准扶贫政策的进一步下达，市县级扶贫部门也制定了对贫困乡镇扶贫工作的相应考核指标体系，包括对县直单位、乡镇、驻村工作队、扶贫村以及结对帮扶干部职工的具体考核细则。就乡镇考核而言，主要是在“组织领导、减贫增收、精准扶贫、基础设施、社会事业”五大领域30个子项方面的工作实绩进行随机抽查。考核内容具体到乡镇是否将扶贫开发纳入乡镇重要议事日程，每年专题研究扶贫工作的次数是否在5次以上，是否成立扶贫开发工作领导小组且具有固定办公场所和主要责任人，以及规划制定、政策宣传、下村指导、听取汇报等工作的具体情况，根据相应的评分标准和考核办法得出相应的自查分和考核分，最后将国家考核以及地方考核加权汇总。可以说，市县将省级考核意见的指标和内容进一步分解细化，考核的方法和规则也更加具体，包括从文件制定、会议记录、脱贫标注、帮扶措施、责任机制、实际效果、图片印证等方面进行全方位多角度的考察，以及将扶贫开发工作实绩作为选拔任用干部的重要依据，实行扶贫开发工作考核“一票否决”制的具体规定。

由此，地方政府建立起有关精准扶贫考核评估的规则和内容，并通过在压力型体制以及锦标赛体制下任务逐级分解、层层加码等形式，将精准考核的工作任务落实到基层乡镇政府。乡村也成为国家扶贫政策的执行终端，既是地方政府精准扶贫工作的实践场域，又是精准扶贫、精准脱贫治理效果的展示舞台，其在政策执行过程中将面临国家以及地方各级政府的各项专项考核、综合考核、抽查、检查、评估等各种类型的考评工作，“迎检”“接待”甚至成为乡村精准扶贫的重要工作内容。