精准扶贫政策优化：促进扶贫供给侧改革

在扶贫供给侧各组成部分中，扶贫政策无疑是其中的核心部分。如前所述，扶贫供给包括政策供给、资源供给、保障体系供给等多个方面，狭义的政策供给是贫困地区和贫困群体享受各项优待的政策依据，广义的政策供给更是在整个帮扶工程中起着统领的作用。扶贫活动能否取得预期效果，首先要看扶贫框架设计是否合理和严谨。因此，扶贫供给侧改革的起点和核心就是广义扶贫政策供给的改革。

反观精准扶贫政策，2013年以来，在新一届领导集体的带领下，我国精准扶贫政策从顶层设计到基层配套政策都有了较大的改善，几年来，精准扶贫政策体系初步形成。2014年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，随后国务院扶贫办等相关部门相继出台了《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》（2014年4月）、《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》（2014年5月）、《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（2015年11月）、《关于做好全国扶贫开发信息系统推广使用工作的通知》（2016年9月）、《关于切实做好就业扶贫工作的指导意见》（2016年12月）、《关于做好2017年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》（2017年2月）、《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》（2017年5月）、《关于切实做好社会保险扶贫工作的意见》、（2017年8月）、《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》（2017年12月）、《关于进一步做好当前旅游扶贫工作的通知》（2018年3月）、《关于推进网络扶贫的实施方案（2018—2020年）》（2018年5月）、《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》（2018年6月）、《关于扩大构树扶贫试点工作的指导意见》（2018年7月）、《关于开展扶贫扶志行动的意见》（2018年10月）、《关于运用政府采购政策支持脱贫攻坚的通知》（2019年5月）、《政府采购贫困地区农副产品实施方案》（2019年8月）等纲要性文件。一系列配套性政策也相继出台，如2015年国务院《乡村教师支持计划（2015—2020年）》，2017年国土资源部《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》，2018年国务院扶贫办《关于完善县级脱贫攻坚项目库建设的指导意见》等。与此同时，各地方政府也颁布了扶贫的具体政策。这些扶贫政策对精准扶贫的目标、方式方法、工作要求和工作机制等都做出了规定，从而为我国扶贫工作指明了方向。

与此同时，自“精准扶贫”战略实施以来，由于扶贫对象和扶贫举措的日益精准，扶贫工作取得显著成效。截至2018年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至1660万人，累计减少8239万人；贫困发生率从2012年的10.2%下降至1.7%，累计下降8.5个百分点。^[9]这说明，我国精准扶贫政策整体上是成功的。

虽然如此，但如前所述，目前我国精准扶贫工作仍然存在着扶贫瞄准有误、扶贫成本不断加大、扶贫边际效益下降等问题。其原因，一部分学者从精准扶贫的政策和机制本身进行解释，认为精准扶贫政策本身存在不足甚至具有悖论，而扶贫对象的差异性也会引发精准难题。^[10]无论如何，精准扶贫实践难题与精准扶贫政策自身设计是否严密和可操作都具有很大的关系，而上述问题的存在也说明当前我国精准扶贫政策还有改善的空间。毕竟作为精准扶贫工作的系统安排，精准扶贫政策在颁布实施前的政策分析阶段，应该充分考虑政策的合理性、可行性，并对扶贫工程内外部实施环境做出充分估计，否则可能会因政策理想化、复杂化导致实践中难以有效贯彻。在政策实施过程中，也应进行常态监控，对于一些效率或效益不高的政策安排应予以调整和完善，及时止损和增益。

再从政府扶贫的角度看，作为一项民生保障工程，政府是扶贫的主要供给者，而政府扶贫供给中首先就是扶贫政策（狭义）和扶贫资源（财、物等）的供给，同时，政府还是扶贫政策的重要执行者以及扶贫活动的协调者。当前，从实践层面看，政府精准扶贫难题主要体现在几个方面：其一，数字扶贫，搞形式主义，为了政绩强行摘帽；其二，扶贫措施单一或生搬硬套，项目设计脱离群众、脱离实际；其三，与社会、企业合作有待加强，协同扶贫机制尚不成熟；其四，基层政府扶贫能力有限。这些既需要在扶贫实践中加以改进，也需要在扶贫设计上加以完善，如在精准考核、精准帮扶主体设计上加以优化，为基层政府扶贫能力提升提供更多政策支持等。事实上，扶贫资源提供的数量、结构和方式，政策执行和协调活动的考核和责任追究这些都需要制度来明确和规范。因此，广义的扶贫政策完善是政府扶贫供给改革的重要内容。

总之，作为扶贫供给的重要组成部分，精准扶贫政策在实践中还有进一步完善的空间，而精准扶贫政策的完善正是扶贫供给侧改革的重要内容。

【注释】

[1]林晖、陈春园：《国务院扶贫办：我国现行贫困标准已高于世行标准》，2015-12-15，http://politics.people，com.cn/nl/2015/1215/c70731-27932806.html

[2]杨龙、李萌：《贫困地区农户的致贫原因与机理——兼论中国的精准扶贫政策》，《华南师范大学学报（社会科学版）》，2017年第4期，第33-34页。(www.xing528.com)

[3]习近平：《谋划好“十三五”时期扶贫开发工作确保农村贫困人口到2020年如期脱贫》，《人民日报》2015年6月20日。

[4]习近平：《谋划好“十三五”时期扶贫开发工作确保农村贫困人口到2020年如期脱贫》，《人民日报》2015年6月20日。

[5]后又提出“对象精准、内容精准、目标精准、方式精准、考评精准、保障精准”“六个精准”原则。

[6]贾康：《从供给端发力破解经济发展瓶颈》，《中国投资》2013年第12期。

[7]冯俏彬：《透视供给侧结构性改革》，北京出版社，2017年，第185页。

[8]王思铁：《供给侧改革精准扶贫的新动力》，《四川党的建设》2016年第9期，第56-57页；叶善青：《扶贫供给侧结构性改革研究》，《福建论坛（人文社会科学版）》2017年第2期，第180-186页。

[9]林火灿：《如何看待当前经济形势》，《经济日报》2019年2月27日第3版。

[10]葛志军、邢成举：《精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查》，《贵州社会科学》2015年第5期，第157-163页。