养老服务的经济社会属性和特征

1.养老服务兼具事业和产业的双重属性

养老服务既是服务于广大老年人的公共事业，又是充满希望的朝阳产业。^[29]

养老服务是社会福利事业。社会福利事业是指为社会孤、老、残、幼和其他有特殊困难的社会成员提供社会服务的事业。老年群体是具有明显弱势特征的群体，随着人口老龄化加速发展和“四二一”家庭的增多，家庭养老的传统方式受到前所未有的挑战。老年群体是是社会公共服务事业的主要工作对象之一，满足老年人生活需求的养老服务也是社会公共服务事业体系的重要构成。

我国的社会福利事业是以政府为主、社区和社会团体为补充的系统。老年服务是社会福利服务的主要内容之一，具有针对性、福利性、综合性、多样性的特征，主要是针对生活有困难的“三无”“五保”老人，满足他们基本的生存需求并在既定条件下尽可能逐步提高其福利。

养老服务是新兴的朝阳产业。养老服务属于服务业的一种，是伴随我国人口老龄化发展趋势和服务社会化而发展起来的新兴的朝阳产业，具有服务行业的经济社会属性。全国老龄工作委员会的数据显示，目前我国养老服务市场消费需求在3万亿元以上，2050年左右将达到5万亿元，养老服务业涵盖老年人衣食住行、生活照料、用品生产、医疗服务、文化健身娱乐等多个领域，涉及面广、产业链长，一个潜力极大的新兴产业正在形成。

根据2016年的国民经济行业分类标准（CBT4754-2016），养老服务属于行业分类标准中的第84大类即社会工作，具体涉及以下四小类：一是编号为8412的护理机构服务，即各级政府、企业和社会力量兴办的面向老年人提供的专业化护理的服务机构的活动；二是编号为8413的精神康复服务，即为智障、精神疾病、吸毒、酗酒等症状的老年人提供住宿康复治疗的活动；三是编号为8414的老年人养护服务，即各级政府、企业和社会力量兴办的面向老年人提供的长期照料、养护、关爱等服务机构的活动；四是编号为8421的社会看护与帮助服务，即为老人、五保供养服务对象提供不住宿的看护、帮助活动。

2006年国务院办公厅出台了《关于加快发展养老服务业意见的通知》，2014年商务部出台了《商务部关于推动养老服务产业发展的指导意见》，2014年民政部办公厅、发展改革委办公厅《民政部办公厅发展改革委办公厅关于做好养老服务业综合改革试点工作的通知》，2015年民政部、发展改革委等部位联合出台了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，明确了目标是在健全家政服务体系建设的基础上，加快推动居家养老、社区养老和集中养老的发展，探索以市场化方式发展养老服务产业的新途径、新模式。充分发挥社会力量的主体作用，鼓励民间资本参与养老服务业，扩大养老服务产业规模，推动养老服务产业化发展。

养老服务业的发展，不仅有利于带动经济增长，促进就业，而且有利于提高全体人民生活质量和水平，促进社会和谐，一直是国家支持和鼓励发展的产业。从产业的角度来看，养老服务是服务业的重要内容，并且是面向民生的服务业，具有很强的社会性，是服务业优先发展、重点发展的领域。因此，养老服务一方面具有产业特性需要按市场规律运行，另一方面面向民生，具有社会性，还必须接受已定的宏观调控和市场监督。^[30]

养老服务是具有产业性质的事业和具有事业性质的产业。养老服务兼具养老事业和养老产业的双重属性。对比来看，养老事业和养老产业的目标群体存在差异，所提供的服务层次也即不同。养老事业侧重于保障城乡“三无”和经济困难等特殊老年人的基本养老服务需求，在此基础上满足社会一般老年人的养老服务需要，具有公益性和非营利性；养老产业侧重于以高收入和高龄老人为服务对象，以满足高层次生活、文化需求为目标，向老年人提供商品和服务的相关营利活动。^[31]

随着人口老龄化和市场化的发展，仅靠政府或家庭难以满足日益增长的养老服务需求。养老事业具有福利性质，但如果长期依靠政府，长期非盈利，资金来源难以保证，养老事业难以为继，也很难提高服务水平，这就需要对养老服务业进行“产业化改造”。另一方面，养老产业是一个特殊的产业，因为保障老年人的养老服务需求是各级政府的责任，从事养老产业的企业、组织和个人分担了政府的责任，从事着福利事业，虽然有盈利，但不能以高盈利为目的。因此，养老服务业是具有产业性质的福利事业和具有事业性质的产业。

从发展主体来看，养老服务的事业属性表明养老服务的发展主体为政府部门，养老服务的产业属性则表明养老服务的发展主体为市场、企业。作为事业发展的养老服务，属于社会福利服务的范畴，遵循社会服务的一般逻辑；作为产业发展的养老服务，则属于供给的一般服务范畴，其发展逻辑与市场的一般原则相一致。养老事业与产业的辩证统一，推进社会养老服务体系建设。(www.xing528.com)

2.养老服务有正式服务和非正式服务

按照社会支持网络理论，养老服务的形式包括正式支持服务和非正式支持服务两个方面。正式服务主要由正式组织提供，非正式服务主要由老人的家庭、亲属、朋友和邻居等提供。

正式服务是指由政府、机构等正式组织提供或具有专业知识的人员专门为老年人提供的服务，如养老机构为老年人提供的全日制的生活照料、生理康复，居家养老服务中心上门为老年人提供专门的服务，等等。

非正式的服务是非正式支持的一部分，家庭成员在日常生活中为老年家庭成员提供的各种服务如照料、精神慰藉等，以及亲友、邻居对老年人提供的非常规的、临时性的帮助与服务。

3.养老服务有有偿服务也有无偿服务

服务是劳动形式的一种。购买劳动和服务分为有偿和无偿两种方式。

有偿服务是指服务对象与服务提供主体之间存在着对服务内容的经济买卖关系。一般情况下，专业养老机构为老年人提供的服务属于有偿服务范围。

无偿服务是指服务对象和服务提供主体之间没有直接的经济偿付关系，服务提供主体出于亲情、志愿、公益、奉献等而无偿为老年人提供服务，主要指家庭成员之间相互提供的养老服务或由志愿者提供的养老服务。

在有偿和无偿服务方面，还存在另外一种情况，即第三方付费。这种形式是在服务提供主体和服务对象之间不存在直接的经济偿付关系，而是由第三方买单。^[32]比如，北京市高龄老人每月获得的养老（助残）券，可以支付生活照料、家政服务、康复护理、心理慰藉等服务，就是政府为高龄老年人购买和支付养老服务。有些家庭成员因无法照顾父母，在附近养老服务机构存放一笔钱，要求这个机构定期去为自己的父母提供服务，这可能也属于第三方付费购买服务的范畴。至于政府对“三无”老人和“五保”老人提供的免费养老服务，在性质上也应属于第三方即政府付费的类型。