谁领导谁？管理者和员工的界限模糊了吗？

居民委员会是否拥有对业主委员会的领导权呢？我们不妨从更宽泛的历史与制度视角来考察这个问题。

（1）业主委员会和居民委员会设立的先后次序

总体看来，居民委员会的设立时间要早于业主委员会的设立时间。我国城市居民委员会在20世纪50年代开始建立，几乎与新中国具有同样长的历史。城市居民早已熟悉了这个组织，基层政府一直在支持并借助它们开展各项政府工作。比较而言，业主委员会是一个新事物，它是20世纪80年代改革开放以后实施住房制度改革的产物。在居民委员会先于业主委员会存在的情况下，希望居民委员会协助组建业主委员会并给出相关工作建议似乎是情理之中的事。不少省市的相关法规规定了居民委员会应担当组建业主委员会的任务。《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》（自2009年1月1日起试行）规定，社区居民委员会负责首次业主大会会议的筹备工作。社区居民委员会人员担任筹备组召集人，负责组织业主代表、开发建设单位、社区居民委员会、派出所等单位代表组建首次业主大会会议筹备组。《郑州市物业管理条例》（2008年3月1日起实施）规定，首次业主大会的筹备组组长由居民委员会代表担任。《天津市业主大会和业主委员会活动规则》（2008年12月）规定，居民委员会应协助街道办事处、乡镇人民政府做好业主大会成立和业主委员会的换届选举工作。值得注意的是，在一个新开发区里，居民委员会不一定先于业主委员会而成立。假定某城市规划中的一个新社区涵盖有两个或更多的住宅小区。当其中的一个住宅小区建成并投入使用后，该小区就有可能由业主自发或开发商引导下召开了首次业主大会，并成立了业主委员会。而在另一个住宅小区尚未建成的情况下，涵盖该小区的社区居民委员会的设立不一定会提上议事日程。于是，已建成小区的业主委员会就有可能先于将涵盖该小区的社区居民委员会而成立。《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》已经注意到了这个问题，对未成立社区居民委员会的社区，规则规定由街道办事处、乡镇政府指派工作人员担任首次业主大会的筹备组召集人。如果按设立时间的先后次序安排领导权的话，大多数人会倾向于由居民委员会领导业主委员会，当然，也会有例外。

（2）已有的制度安排

有关居民委员会和业主委员会的法规制度具有三个层级：一是宪法层级；二是法律层级；三是政策规定。

①从《中华人民共和国宪法》到《中华人民共和国城市居民委员会组织法》

《中华人民共和国宪法》第一百一十一条给出了居民委员会的属性定位：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”现代宪政已将公民自治作为了一项基本人权，从而使其成为现代宪政的一个核心内容。居民自治可以设计成一级自治的基层政府，也可以设计成非政府的群众性自治组织（翟校义，2008）。《中华人民共和国宪法》已经将居民委员会定位于非政府的基层群众性自治组织。这个定位明确了居民委员会的两个组织特征：一是非政府性，二是自治性。这个非政府性的自治组织与政府之间是一种什么关系呢？宪法并没有给出答案，而将这个问题留给了相关的法律。^[27]《中华人民共和国宪法》第一百一十一条同时明确了居民委员会的民主产生方式、职能机构和基本职能：“居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举……居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”从宪法确认的居民委员会职能机构及其职能上看，居民委员会除了协助“自上而下”的社会治安事务以外，其主要工作是“自下而上”地反映群众呼声。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（1989年12月26日主席令第21号公布）在明确居民委员会自治属性的同时，明确了该组织与政府之间的关系。该法第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”该规定明确了政府与居民委员会之间的“指导与被指导”、“支持与被支持”和“帮助与被帮助”的关系。该组织法中另给出了具体的帮助办法：“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；……居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。”^[28]值得注意的是，该法第二条已经拓展了居民委员会的职责范围。居民委员会不仅要协助社会治安事务，而且要协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展各项工作，甚或包括市、市辖区的人民政府有关部门安排的工作。^[29]这样一来，“自上而下”的居民委员会的工作内容便一下子多了起来，而宪法中规定的“自下而上”的群众呼声反映工作的比重就降了下来。当居民委员会忙于政府或政府有关部门安排的工作时，它俨然成了一级政府办事机构，而政府对它的指导、支持和帮助也就演变成了组织科学中的直线制管理了。

②从《中华人民共和国物权法》到《物业管理条例》

《中华人民共和国物权法》（2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过，自2007年10月1日起施行）提及了业主、业主大会和业主委员会的关系，以及业主大会的设立和业主委员会的选举与地方政府的关系。如《中华人民共和国物权法》第七十五条规定：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”由该条款的第一部分可见，物权法对业主是否设立业主大会以及是否选举业主委员会给出了一种宽容的、两可的态度，即可以设立业主大会、选举业主委员会，也没有要求一定要设立业主大会、选举业主委员会。而该条款的第二部分，则明确指出了地方政府有关部门有责任或有义务指导和协助设立业主大会和选举业主委员会。综合该条款中这两方面的内容可以断定，政府相关部门的指导和协助工作是建立在业主意欲设立业主大会、选举业主委员会基础上的。与组织法中所规定的政府与居民委员会间的关系不同，物权法中所规定的政府与业主委员会之间的关系仅限于业主委员会设立时的指导和协助，并没有包括业主委员会工作中的指导和协助。为避免过多的政府行政干预（或许是），《中华人民共和国物权法》第七十八条进一步规定：“业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”该条款将业主间的权益纠纷或冲突的处理权界定给了人民法院，而不是政府或相关管理部门。物权法中有关业主权益的相关规定充分显示了物权法对基于“物权”的权利人选择的尊重，体现了对产权实施保护的法律意图，并给出了政府对产权实施保护的正当路径。

《物业管理条例》是由国务院制定的规范物业管理事务的一项政策法规。该条例制定于2003年，随着2007年《中华人民共和国物权法》的出台，于2007年进行了修订。修订后的《物业管理条例》第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。但是，只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责。”与《中华人民共和国物权法》第七十五条比较，该条款不仅保留了地方政府的指导权，而且明确了业主应成立业主大会，并选举业主委员会的责任。除非只有一个业主或者业主人数较少且经全体业主一致同意，否则就应成立业主大会并选举业主委员会。于是，在物权法中，业主尚可以自由选择的行为变成了必须选择的行为。除了强调业主必须选择设立业主大会、选举业主委员会以外，《物业管理条例》在政府或相关管理部门和业主或业主组织（业主大会、业主委员会）之间引入了居民委员会。于是，业主自治过程与地方政府、地方居民自治组织都被联系了起来。《物业管理条例》给出了业主或业主组织（业主大会、业主委员会）与居民委员会之间的三层级关系。在“指导和监督”层级里，由于指导与监督的内容不明确，很多人包括很多业主和居民以及业主和居民委员会的成员都认为，业主委员会的一切事务都应接受居民委员会的指导和监督，从而出现了居民委员会和业主委员会之间的上下级关系。在中央政府层面上，除了国务院出台《物业管理条例》（2003）以外，建设部（现在的住房和城乡建设部）作为主管部门在《物业管理条例》出台之后，于2003年6月26日制定并颁布了《业主大会规程》（建住房〔2003〕131号）。该规程第五条指出，“业主筹备成立业主大会的，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）的指导下，由业主代表、建设单位（包括公有住房出售单位）组成业主大会筹备组（以下简称筹备组），负责业主大会筹备工作。”该条款重申了《物业管理条例》中关于物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）的指导权，给出了明确的业主大会筹备组的人员构成。在业主委员会与居民委员会的关系表述上，《业主大会规程》和《物业管理条例》中的表述完全一致，没有任何新内容。2007年新修订的《物业管理条例》依然维系了2003年版《物业管理条例》中所给出的业主委员会与居民委员会的关系。

③地方政策法规：由协助转向依靠

进入新世纪以来，随着城市管理体制的改革，更多的政府工作进入了社区居民委员会。如2002年社保8项服务进社区；2003年失业人员就业再就业需要社区登记推荐；2004年社区承担了企业退休人员的管理任务……结婚证、准生证、失业、退休登记等，几乎每个政府职能部门的工作内容，在社区都要有对口工作人员专门负责。居民养老、民事调解、治安管理、青少年德育、计划生育等，都成了社区居民委员会的工作。不少地方政府想当然地将居民委员会列入了首次业主大会和选举业主委员会的筹备名单中。^[30]北京市特别突出了居民委员会在业主大会筹备工作中的地位，规定“在物业所在地街道办事处、乡镇政府的指导下，社区居民委员会负责首次业主大会会议的筹备工作。社区居民委员会人员担任筹备组召集人（未成立社区居民委员会的，由街道办事处、乡镇政府指派工作人员担任），负责组织业主代表、开发建设单位、社区居民委员会、派出所等单位代表组建首次业主大会会议筹备组（以下简称筹备组）。”^[31]在小区物业管理方面，北京市政府对居民委员会的依赖有一定的历史渊源。早在1995年，当现今的“业主委员会”尚被命名为“物业管理委员会”^[32]的时候，北京市政府就出台了《北京市居住小区物业管理办法》，其中规定：“居住小区已交付使用并且入住率达到50%以上时，应当在该居住小区开发建设单位、居住小区所在地的区、县房屋土地管理机关指导下建立物业管理委员会。”“物业管理委员会由居住小区内房地产产权人和使用人的代表及居民委员会的代表组成。”该规定将业主（产权人）、使用人和居民委员会置于同一权利平台，使居民委员会和物业使用人也有权利进入物业管理委员会。^[33]在《物权法》颁布以后，虽然居民委员会不再进入业主委员会，但许多地方性政策法规都安排它们进行首次业主大会设立以及业主委员会选举的组织工作。居民委员会自业主组织筹备之日起就介入了业主集体的组织与指导工作中，从而在源头上就确立了居民委员会和业主委员会之间的“领导与被领导”^[34]、“监督与被监督”的关系。这种关系，既体现在业主委员会的设立上，也反映在业主委员会的具体工作中。从现有的地方性政策法规看，无论居民委员会和业主委员会设立的先后关系如何，业主委员会都不可以去筹备居民委员会；但只要存在居民委员会，它至少就应派人员去筹备首次业主大会并选举第一届业主委员会。从表面上看，这些政策将组建业主组织作为居民委员会的一项责任（大多数规定中使用了“应”），实际上它给了居民委员会一项新的权利。通过地方性政策规定，地方政府转移了中央政府给予他们的责任和相应权利，居民委员会成为地方政府的指导责任和管理权利的承担者，从而成了地方政府实施群众工作的依靠。(www.xing528.com)

地方政府对居民委员会的依赖，可以给出不同的解释。从大的方面看，这是我们党的群众路线^[35]所要求的。我们的政府是党领导下的人民政府，它的行动是为了人民，同时要依靠人民。密切联系群众，放手发动群众，依靠群众，是我们党一贯倡导的行动原则。地方政府依靠居民委员会开展工作，是优良传统的一种现代体现，是一件非常好的事情。这种解释是一种非常传统，且不乏浪漫的正面解释。从自利角度看，地方政府官员知道与普通民众打交道很辛苦，也没有寻租机会，于是，政府或政府相关部门都把这样的事务竞相交由居民委员会处理，让他们承担责任，而自己落个清闲，从而慢慢形成了政府对居民委员会的依赖，依靠居民委员会工作成了政府的一种习惯（翟校义，2008）。显然，这是一种负面的解释。到底是哪种情况，或许只有那些政府官员能讲清楚。然而，地方政府和居民委员会之间的“密切”关系，不仅模糊了普通民众对居民委员会性质的认识，也误导了一些地方官员。有些地方官员认为居民委员会就是一级政府，一个最接近民众的、最基层的政府。居民委员会一直接受政府财政补贴，从事着基层政府交办的各项工作。一个“拿政府钱、办政府事”的机构，不是政府机构而是什么呢？大多数居民委员会委员认为自己是政府工作人员，普通民众也认为他们是政府工作人员，双方都认为居民委员会是代表政府在协调民间纠纷。于是，居民自治组织——居民委员会便成了地方政府各项群众工作的“抓手”。这种现象在小区公共事务管理领域尤为突出。北京市政府在一些地方立法^[36]中直接授权居民委员会处理一些公共事务，市政府相关管理部门发文要求基层政府积极依靠社区居民委员会开展工作。^[37]济南市明确规定，居（村）民委员会应当配合政府有关部门做好养犬管理工作，依法调解因养犬引起的邻里纠纷。居（村）民委员会或者业主委员会还可以就本居住区养犬管理的有关事项依法制定居（村）民公约并监督执行。^[38]武汉市则规定，养犬个人应当向公安机关提交与住宅所在地居（村）民委员会或者业主委员会签订的养犬义务保证书。

（3）领导权

居民委员会对业主委员会的领导权，不是宪法和法律所赋予的，而是政府政策含糊规定的结果。从理论和法理关系上看，居民委员会和业主委员会是并列关系，或平行关系；而政府政策含糊的规定却使人们认为居民委员会具有对业主委员会的领导权。

①理论上和组建中的平行关系

从理论上讲，居民委员会是居民的自治组织，业主委员会是业主的自治组织，它们是两个互不相干、相互平等的两个民间自治组织，它们各自处理各自的事务，不存在谁领导谁问题。当然，这两个组织都必须依法行为。在这个过程中，政府或政府相关管理部门对这两个组织的工作都具有指导和监管的责任。

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》确定了居民委员会设立的合法性，《物权法》确立了业主委员会成立的合法性，并分别明确了地方政府在居民委员会、业主委员会组建过程中的指导责任。我国宪法规定，居民委员会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定^[39]。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户^[40]派代表选举产生。地方政府对居民选举工作进行指导。关于业主自愿选举业主委员会事宜，《物权法》规定：“地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”以宪法为总纲的居民委员会组织法和《物权法》，分别界定了居民委员会和业主委员会的自治属性和地方政府在其组建过程中的指导和协助责任。由于它们的属性相同，政府在组建过程中的指导和协助方式也应一样，因此，他们的组建过程具有平行关系，见图12－3。

图12－3　居民委员会和业主委员会的法理关系框架

图12－3表明，无论是居民委员会，还是业主委员会，在组建过程中都经历了相同的程序：地方政府组织或指导——召开大会（居民大会、业主大会）——进行大会选举——选出委员会成员包括主任或副主任委员——委员会（居民、业主）成立。在图12－3中，该程序具有明显对称性，它意味着制度安排对自治属性的民间组织的成立给予了同样的政策“待遇”。如果两个自治性组织由不同的人员组成并且具有完全分离的职能和管理事务，那么，他们之间不会发生工作冲突，更不会出现“谁领导谁”的问题。允许民众自愿合作，成立他们自己的组织，不仅是社会民主的表现，也是人类社会发展的内在要求。管理当局一般都不会违背民意以及社会发展规律，不允许他们自发合作，包括自发成立有利于获取更多利益或保护他们利益的组织。而为了社会正义和公平，政府需要正确引导和规范民众的自发行为。于是，在政府指导下组建民众自治组织是合理的。当宪法和普通法律确认了这样的组建程序以后，按程序组建是合法的。居民委员会和业主委员会，作为两个不同的民间自治主体，受到同样的制度支持和约束也具有合理性。

②政府赋予了居民委员会领导权

虽然现行法律没有赋予居民委员会对业主委员会的领导权，但国务院颁布的《物业管理条例》^[41]则暗含了居民委员会与业主委员会之间的“领导与被领导”关系，有些地方政府借此授予了居民委员会领导权。

地方性法规几乎完全照搬了《物业管理条例》中的有关居民委员会与业主委员会关系的条款。不少地方进一步明确了业主大会筹备过程中居民委员会的介入程序，有些地方直接授权居民委员会筹备业主大会。相对于中央政府颁布的《物业管理条例》，地方政府的相关文件则补充了居民委员会在业主大会、业主委员会组建过程中的直接控制权。于是，按照中央政府和地方政府有关物业管理文件的规定，居民委员会具备了自业主组织组建到运作全过程的指导权、知情权、建议权和监督权等领导权利。