常规决策与应急决策的比较

从某种意义上讲，社会动员是执政集团在一定制度框架内所作出的一种决策行为。这是因为在政府决策的过程中必然伴随着广大民众的社会参与，“公民对政府决策所进行的参与活动，成为政策过程中一种普遍的、结构性的因素，构成了政策过程中的社会过程。……从一定的意义上可以说，政府决策的社会过程甚至比政府过程更重要”^[35]。由于在公共治理结构中居于核心地位，政府决策行为所处的环境即是进行社会动员的外部环境，决策模式则决定了应急动员的具体做法，而决策方向及其目标在很大程度上就是应急动员所要解决的治理问题。这正是对常态和危机状态下两种不同的决策行为进行比较的内在依据。常规状态下的决策行为即常规决策，危机状态下的决策行为即危机决策。总体来看，常规决策和危机决策之间既有区别又有联系。

1.两者之间的主要区别

决定于两者所处状态的差异性，常规决策和危机决策是两种完全不同的决策类型。无论从决策实质、决策程序，还是决策模式来看，它们都存在着很大不同。

（1）决策实质不同。

危机情境往往具有事态的突发性、严重的威胁性和高度的不确定性。从公共决策的角度分析，危机的构成一般具备三个要素：其一，需要进行决策的问题从发生到发展都具有突然性、剧变性，决策者最佳的选择是当机立断；其二，决策者面临时间紧迫、信息资源短缺以及技术条件约束等种种限制，身处极其不利的决策环境中；其三，从决策组织到利益相关者，由于无法精确估量决策后果而承担着巨大的决策风险。因此，危机决策的实质是一种结构失范的决策。与其具有很大不同的是，常规决策由于没有危机状态的应急要求，因而是一种结构规范的决策。公共决策作为一种结构规范的决策时具有其固定的决策模型，使用最多的三种模型是：理性模型、渐进模型和垃圾桶模型^[36]，实际上分别对应理性主义、渐进主义和非理性主义等三种思想理论方法。可见，在常规状态下，很少会出现大范围、高风险和应急式的公共决策。由于时间充裕、资源丰富等良性要素的作用，常规决策倾向于对决策本身进行最优化调整，因而是一种结构规范的决策。

结构问题是一个系统论的方法问题。危机决策之所以是一种结构失范的决策，正是由于制约决策行为的系统要素不良排列所导致的结果。作为一个有机系统的决策行为涉及诸多条件和因素，这些条件和因素在系统论中被称作制约要素。在常规决策中，由于没有面临危机情势，决策行为的系统要素组成相对完整，系统结构的排列相对有序。如前所述，这集中体现在信息资源充足、决策时间宽裕以及技术支持有力等方面。而在危机决策中，决策行为的系统要素是相对缺失的，系统结构是相对无序的，这主要体现在：

一是时间紧迫。危机应对中有一个著名的黄金法则：时间第一原则。对于发起应急动员的决策组织而言，反复斟酌、历尽程序的常规决策思路一旦用于危机决策只会导致更大的公信力危机。诸如在地质灾害领域有一个国际救援界已经达成的基本共识：黄金72小时，在此时段内灾民的存活率极高。这一共识曾被科学地运用到汶川地震和玉树地震的灾后搜救工作中，为救灾决策提供了重要的指导思想。

二是信息紧缺。由于危机事态的善变性特征，危机决策时的信息资源是不完全、不及时甚至是不准确的。由于信息源的不确定性、信息量的相对片面性以及“碎片化”特点，容易迟滞决策行为的出台时间，错失应对危机的最佳时机。诸如当前社会频频发生的各类群体性事件，一些党政部门之所以应对和处理不当，很大程度上是因为在事件萌芽状态时信息选择片面滞后甚至接收了完全错误的信息，从而延误了最佳应急动员的时机。

三是人才有限。与常规决策时人才资源相对丰富有所不同的是，危机决策由于情势的特殊性，所以面临人才资源有限的不利局面。一方面是具备较高心理素质的人才缺乏，“危机决策要求决策者具有更高的心理素质，要求决策者胆大心细、果断坚决和极强的自制力，而胆小怕事、优柔寡断、感情冲动则是决策者致命的性格缺陷”^[37]。另一方面是危机决策中专业技术人才的缺乏，诸如技术性要求较高的公共危机（具体如核泄漏、有害物品排放、恐怖主义等）^[38]，受特定领域内专家“智囊团”的意见影响较大。在汶川地震后的搜救工作中，国际救援队的先进技术曾发挥过重要作用，然而在初始搜救的关键时期，由于国内救援人员技术能力不强、国外救援力量尚未到来，致使搜救任务面临人才匮乏的困境。

四是技术稀缺。随着新兴技术发展的日新月异，常规决策日益朝着规范化、自动化和程序化方向发展。诸如运筹学、博弈论、数据模拟、电子数据处理以及办公自动化等新型数字技术手段的研制开发和广泛应用促成了常规决策领域内的技术革命。因此，常规决策越来越注重科学性并具有工具理性的色彩。反观危机决策，由于紧急状态所限，在很多情形下无法运用先进的技术手段，加之时间紧迫致使无法诉诸有效讨论、深入研究和全面分析，这时的决策更多地来自于大量的人工判断，所倚重的主要是主观经验和价值理性。

（2）决策程序不同。

作为决策规律的集中概括和总结，决策的程序化状况在某种程度上决定了决策本身的科学化水平。依据决策的程序化状况划分，执政者的决策行为大致可以分为两类：一是程序化的决策；二是非程序化决策。前者对应的是社会相对稳定状态下的常规决策，后者则对应社会相对不稳定状态下的危机决策。事实上，程序化的决策和非程序化的决策同结构规范的决策、结构失范的决策之间有一定的关联性，只是在具体决策类型和制定技术等方面有所不同。（详见表4.4）

表4.4　常规决策和危机决策比较一览^[39]

常规决策属于典型的程序化决策，这一点在现代法治社会中体现得尤为明显。具体表现在：一方面，常规决策遵循特定的例行程序，有标准化操作规程甚至具备特定的系统模型（如前所述的三种公共决策模型）；作为一个政治过程，大量丰富的历史习惯和过往经验亦可以为决策组织提供借鉴与参考。另一方面，常规决策“还可以通过允许企业组织和其他社会团体参与决策制定过程，增强民众参与民主化过程的意识”^[40]，执政者通过一系列工作机制诸如立法听证会、定期检查组、公民建议组织以及连结社会与政府之间的其它交流渠道不断将民意反馈至决策系统，为决策行为的不断修正和完善提供内在依据。

危机决策之所以是一种非程序化决策，是与危机发生时的一系列特征密切相关的。突发性危机事件往往具有高度的不确定性，事态的发展对决策者而言变化无常、不可预测。在这种紧急情势下，决策组织进行决策行为时往往无章可循，虽然企图采取完全理性的方式进行决策以追求圆满出路，但由于情势所迫更多地只能选择“有限理性”式的决策方案。同时，危机决策的过程虽然充满挑战性和难度，但并不影响其决策后果的至关重要性，因为危机决策不仅仅决定着危机的应对成效，也同时决定着决策组织自身的成败安危。对此，有的学者甚至将危机应对的实质直接定义为一种决策情势：“在此情境（Context）中，决策者认定的重大安全和核心价值观念受到严重威胁或挑战，突发意外事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害限制在最低限度内，而在相当有限的时间里所做出的重大决策和反应。”^[41]因此，作为一种非程序化的决策，危机决策的出台是一个极为复杂和困难的行为过程，决策组织在危机决策的前后往往承受着巨大压力，即“决策压力”（Decision Pressures）。在重大应急事件发生的关头，党和国家最高领导人往往逾越常规的行政科层制结构，以最快速度赶赴灾区最前线。

（3）决策模式不同。

常规决策与危机决策在模式上的不同可以用研究型分析（Researched Analysis）和快速分析（Quick Analysis）这两个术语来说明。常规决策采用的往往是研究型分析模式，力图“寻求问题背后的真相和非直觉的甚至反直觉的解决方案”；危机决策采用的则是典型的快速分析模式，“旨在很好地向公共决策者做简单的建议以便他们不会在主要问题上犯错误”^[42]，其首要目标是控制危机、解决问题。因此，研究型分析模式的程式化特征明显，并存在一整套经过探索得出的常规步骤和已为人们所普遍接受的科学行为标准；反观快速分析模式，则无章可循并在目标取向上更为强调实用，这种模式被证明对一次性的危机决策更为有效。(www.xing528.com)

作为一种研究型分析模式的常规决策，通常吁求广泛、充分的民主形式、民主程序和民主内容，因而往往采取意见协商、民意调查、投票选举以及实现民主的典型手段——少数服从多数来达成规范一致的决策。在决策民主化的操作过程中，决策组织拥有充裕的时间、丰富的资源和有利的条件大力发扬民主、广泛征求建议。由于不同的声音皆可以自由表达，民意得以充分体现的同时，决策权力较为分散。在正式的决策方案出台之前，决策者大都有着足够的时间对决策草案进行反复修正和完善。因此，最后定夺的决策是经过了较长时期的探讨、在充分的民主协商基础上作出的，其“研究”就体现在通过民主规范的方式经历了一系列辩证和筛选的系统厘析过程，由此作出的决策的效果往往是可以预期的。

不同领域不同性质的决策，其民主的适用范围和程度各不相同。在危机情势下，由于突发性、严峻性和极高的时效性要求，决策者根本不可能如同常规状态时那样广泛发扬民主。由于民主协商的代价极有可能带来最佳决策时机的延误，加之相关历史经验的缺失和结构全新的应急状态，随机“快速决断”在事实上成为决策者最为合理也是唯一可能的选择，此时决策的民主化就会受到各种客观条件的阻滞而难以践行。因此，危机决策的快速分析模式在很大程度上依赖于决策者的经验、直觉、洞察力和创新精神等主观体验。与研究型分析模式正好相反，快速分析得出的危机决策在其最终选择之前的准备工作是极其不充分的。由于决策问题和决策背景的特殊紧急性，决策者几乎没有可能经过深思熟虑的推断和理性思维的研判。因此，危机决策就其本质而言只是在有限时间和高强度压力下作出的一种“模糊”和“非预期”的方案。也就是说，整个决策过程由于充斥着大量的情感因素而致使其后果往往很难预料。

2.两者之间的内在联系

虽然常规决策和危机决策是两种不同的决策类型，但是它们并不是毫无关联的两类决策。恰如学者贺仲雄、王伟所言：“我们不要机械地把他们看成是非此即彼的两种事物，而应考虑在两者之间有一段连续的过渡状态。从模糊数学的观点来看，可用隶属函数来衡量一种决策方法是更接近于程序化的，还是更接近于非程序化的，而‘程序化决策’和‘非程序化决策’这两个词，也只是作为一种标志而已。”^[43]

（1）常规决策失效是危机决策的前提。

危机决策的前提是常规决策的失效。也就是说，在危机决策的情势下，常规决策系统所依靠的充裕时间、丰富信息、储备人才和先进技术等制约要素已经被危机的发生所破坏，决策系统自身的组成要素诸如决策目标、决策程序和决策模式都已经无法按照常规进行操作和实践，这时符合应急情境的危机决策才应运而生。可以说，如果没有常规决策的失效，也就不会存在危机决策。

常规决策是一种一般性的例行决策，其特点是“有一定反复性和固定的结构，在决策方法上已经定型化了”^[44]。当前社会转型期频频发生的各类危机，有很多事件都是由于常规决策的失效而加重甚或直接造成的。种种行政不作为、行政违法乃至权力失位错位等不良决策行为促成甚至直接导致危机事件的发生，这些事件的应对最后只能通过危机决策来加以解决。诸如之前各地频频发生的矿难事故、食品安全事件、环境污染事件以及各种大规模群体性事件等，大多都是由于日常决策工作不到位、失误乃至错误而造成的。

以矿难事故为例，这些时常导致大量人员伤亡的沉痛灾难之所以频频发生，在很大程度上是缘于相关部门日常的理念缺失、管理漏洞和监督不严。值得深思的是，国际上包括一些发展中国家的应对做法都已经走在了我们的前列。2010年8月初，智利发生一起矿难，33名矿工被困井下。由于日常应对措施周到以及救援行动得力，33人历经近70天后奇迹般地从距地面达700米左右的井下全部成功获救，这次救援奇迹在赢得世界尊敬的同时也给我们带来深刻启示。尤其是在奇迹诞生的极度喜悦之下，智利矿业协会主席在接受中国《东方早报》采访时却说，“监管问题更多出在政府而非单个企业层面”，并有几分煞风景地表示，“奇迹注定只会发生一次”^[45]。而在智利大救援成功仅两日后的10月16日，中国河南平禹就发生一起重大矿难，最后造成37人全部遇难。据媒体报道，在同一矿井、同一个作业面，两年前就曾发生过一起造成23人死亡的矿难事故。^[46]这次矿难在又一次触痛公众敏感神经的同时，再次暴露出常规决策行为的种种缺陷。时任国家安监总局局长骆琳严肃指出，“经初步调查分析，表明这个矿存在严重的安全管理漏洞，吸取事故教训不深刻，煤与瓦斯综合防突措施落实不到位，劳动组织和现场管理不严格等突出问题，是一起因违规违章造成的责任事故”^[47]。

（2）危机决策可以不断完善常规决策。

危机决策与常规决策是两个相互对应而又辩证统一的决策模式，危机决策所涉及的很多危机事件往往是由常规决策中的非科学、不民主和欠公正带来的潜在影响造成的。反之，常规决策中的制度建构也必须从危机决策中借鉴成功经验并吸取有益教训，以此不断完善常规决策。

事实上，作为非程序化决策的危机决策如何尽可能地实现程序化，是不断完善常规决策的关键所在。这是因为从长远来看，应对危机的最佳路径在于优化日常程序性决策从而有效预防危机的发生。与非常规的应急式管理相比，日常公共治理结构的优化才是决定国家和社会长治久安的根本所在。诸如地震、洪灾以及风灾等自然灾害类公共危机，假使日常的预警体系足够先进、建筑设施足够稳固、水利设施足以依托，那么很多灾害完全可以避免发生。当然，人类再完美的危机管理体系在大自然面前也不能绝对保证社会的全然无忧。在每一次重大自然危机过后，通过汲取经验、反思教训、事后问责以及灾后重建等总结危机决策的方式，能够达到不断改进日常管理、完善常规决策的目的，从而在之后的危机应对中掌握更多的主动权。

举例说明，1998年九届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案设置水利部，其主要职能之一是指导和组织全国防汛抗旱工作。同年“三江”大洪水发生后，对水利建设的重视达到前所未有的程度。有资料显示，洪灾后“江泽民几乎是逢会必讲水的问题。水利部的负责人说，不管是哪一位中央领导，还是哪一次会议，每会必谈水利，而且谈得都非常深刻”^[48]。同年10月党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》强调：“洪涝灾害历来是中华民族的心腹大患，水资源短缺越来越成为我国农业和经济社会发展的制约因素，必须引起全党高度重视。要增强全民族的水患意识，动员全社会力量把兴修水利这件安民兴邦的大事抓紧抓好”。会议还申明通过社会动员的方式加强水利建设，号召“要大干几年，把大江大河大湖的干堤建设成高标准的防洪堤”^[49]。再如，正是由于汶川和玉树先后两次大地震暴露出了中国经济发展过程中一些深层次的沉疴弊病，尤其是包括校舍、医院等公共设施在内的建筑质量抗震性能较差，这些问题在重建过程中得到了一定程度上的重视和纠正，并促使党和政府在进行经济建设的日常决策中更加强调建筑质量的标准和安全性能。

（3）两者在理念上具有一致之处。

常规决策与危机决策之间的内在联系还表现在，在危机决策中得以践行的很多价值理念，并非临时应急式的心血来潮抑或空穴来风式的偶发行为，而是与常规状态下中国政府的决策思维有着诸多内在相通之处。这些价值理念诸如以人为本、科学发展以及和谐思想，等等。

比如以人为本的理念，本来是党和政府在常规决策管理中提出的一个极其重要的执政理念。但是在应对一些重大危机时，这一理念在危机决策的行为过程中也得到了充分的申明和践行。无论是汶川地震后温家宝在第一时间赶赴灾区，反复强调“救人第一”的首要任务，还是玉树地震后胡锦涛紧急结束在国外已经安排好的外事活动，第一时间赶回国内。这些在表面上超越了日常科层制行政结构的非程序化表现，却在理念上与常规决策保持了高度一致，即人民利益高于一切。因此，一旦国内遇到重大问题，党和国家的最高领导人即使在国外从事重大的外交活动，也必须中断，必须及时赶回国内，与人民在一起，共同克服困难，维持社会稳定，这是头等大事。胡锦涛在困难时刻与人民在一起的行动，得到了中国人民的高度认同。香港中评社评论：“这是中共及国家领导人凸现以民为本思想，获取民意更大支持的重要时刻。”^[50]

砥砺之中显真义。从很大程度上讲，危机决策时执政理念的践行程度相比常规决策更能体现理念本身的真挚。当前发展着的中国，还会遇到很多困难，包括政治上的、经济上的、自然环境上的，种种困难都充满了大量的不确定性因素。当人民遭遇困境，最需要的是来自国家共同体的关照。困难时刻与人民在一起，这不仅仅凸现了党和政府以人为本的执政理念，也是执政者能够获取源源民意的根本动力所在。