北京市农村宅基地改革管理问题研究及对策分析

近年来，我们一直开展以新型城镇化为核心的调研；同时也围绕农村宅基地的制度改革和北京郊区通过农宅利用增加农民收入等方面进行了重点研究。通过调研我们发现，农村宅基地制度利用中的矛盾和问题非常集中，这是在整个土地制度和管理体制大背景下所产生的。下面笔者就从农村宅基地管理制度的演变与特征、京郊农村宅基地管理中的几个问题以及农村宅基地制度改革的思考探讨等三个方面进行汇报。

一、农宅管理制度的演变与特征

新中国成立以来，农村的宅基地经历了从农民私人所有到集体所有、农民使用的历史性变化，其管理和使用呈现出越来越收紧的态势，整个历程大致可分为四个阶段。

（一）新中国成立初期农村宅基地私有制度（1952—1962年）

新中国成立后在土地改革中分配土地的同时，没收地主多余房屋分配给少数贫雇农，使其居住条件有所改善。1952年，北京郊区完成了房地产登记发证，向农民颁发了“北京郊区土地房产所有证”，证书上明确印有“为该户全家私有产业，有耕种、居住、典当、转让、赠与等完全自由，任何人不得侵犯”。这个时期实行的是宅基地农民私人所有的政策。

（二）人民公社化中期“六十条”宣布农村宅基地集体所有（1962—1982年）

1962年9月党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案（》常称“六十条”），改变宅基地私有制，宣布宅基地归生产队集体所有，不准出租和买卖；同时承认房屋归社员私有，可以出租买卖，从此确定了宅基地与地上房屋的“一宅两制”特点。

（三）改革开放后宅基地管理逐步规范化（1982年—20世纪90年代后期）

党的十一届三中全会后，农村出现了建房高潮，同时出现了乱占滥用耕地，在承包地上盖房等问题。1981年起，相关政策文件连续出台，强化农村宅基地的管理制度，主要有1982年的《村镇建房用地管理条例》和1986年出台的《土地管理法》。这一时期的政策仍允许某些非农人口（回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨）无偿或有偿使用农村宅基地。

（四）1990年代后期至今是宅基地政策持续收紧时期

从20世纪90年代后期开始，随着市场经济发展，城乡人口流动加速，宅基地管理不断加强，其使用权流转不断收紧，形成了我国宅基地制度“集体所有，农民使用，一宅两制，一户一宅，福利分配，免费使用，无偿回收，限制流转，不得抵押，严禁开发”的基本特征。

二、京郊宅基地管理过程中存在的主要问题

从农村宅基地管理制度本身来看，我国缺乏统一、规范、全面、系统的农村宅基地法律法规，目前包括《宪法》《土地管理法》《物权法》《民法通则》及一些规章中都涉及到农村宅基地，但所占分量很小，内容有的笼统模糊，存在不少法律空白和明显的缺位。因为篇幅有限，在这里不对农村宅基地权属界定、无偿使用难以为继、有偿退出机制建立、使用权流转探索等问题展开说明，仅就调研过程中遇到的基层较为关注的热点问题进行汇报。

从宅基地的管理实践来看，村民和基层干部较为关注的问题集中在局部宅基地短缺、农宅超标、搬迁后的宅院复垦和局部宅基地上违章建设泛滥等几个方面。

（一）局部农村宅基地短缺

根据国土部门的相关规定，符合条件的本集体成员可以向所在村村民委员会提出申请，由所在区政府批准使用宅基地。而现实情况是，由于受土地资源和规划控制的限制，局部宅基地短缺问题突出，有的地方最长已经有十几年不再新批宅基地。一部分青年等房结婚申请宅基地，但没有指标。有些近郊村，土地已被占光，无地可分。这两种情况是造成上访的主要原因。(www.xing528.com)

（二）农村宅基地有超标现象，成因多样

《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（1997年修订）规定：村民每户建房用地的标准，由各区、县人民政府根据本行政区域的情况确定，但近郊区各区和远郊区人多地少的乡村，每户宅基地最高不得超过0.25亩；其他地区最高不得超过0.3亩。1982年以前划定的宅基地，多于本规定的用地标准的，可按每户最高不超过0.4亩的标准从宽认定，超过部分按照乡村建设规划逐步调整。然而在现实中宅基地使用超标情况较多，产生原因也多种多样，有历史遗留的，有政策变动引起的，有使用者自己开垦的，有违规占用的。超标占用的宅基地是开展宅基地确权的一大难点，须慎重处理。

（三）搬迁后大量农宅原址并未进行复垦

为了解决本市山区及生存条件恶劣地区农民生产生活面临的困难和危险，改善落后地区人民群众生产生活条件，自2003年开始，北京市农委共开展四轮山区农户搬迁工程，其中2012年的（第三轮）《北京市人民政府关于实施新一轮山区地质灾害易发区及生存条件恶劣地区农民搬迁工程的意见》中开始明确规定：“农民搬迁后，除必须保留的古民居、古文化遗迹外，原址土地必须进行复垦或生态修复。”可是在政策执行过程中，农户搬迁后的农宅原址很少复垦，有的闲置，有的集体回收利用，有的甚至由农户继续占有使用。

（四）局地违建泛滥，安全隐患巨大

随着城市的不断扩张，外来人口大量涌入，催生了城乡结合部地区的“租房繁荣”，短期利益诱惑和“多建多租多收入”的心理，使得这些地区“瓦片经济”畸形发展，也成为该地区农民生活的主要经济来源。城市扩张过程中农民生计被迫无奈的理性选择与外来人口廉价住房需求相结合，导致了违章建筑的泛滥，地区人居环境恶化，安全隐患风险增大，给乡村管理带来巨大挑战。本市这种安全隐患很大的倒挂村就有498个。我们专门参加了市政府研究室对朝阳区十八里店乡史家营村进行的典型调查，发现农民出租房的安全隐患巨大，村里仅对其管理费用就高达1.2亿元，十分艰难。

三、宅基地制度改革的思路与探讨

（一）进一步巩固落实集体土地所有权

北京市农村宅基地的管理需要明确界定所有权的界限，集体所有的土地归哪级集体经济组织所有，落实到具体的地块，在操作层面以推进宅基地确权登记颁证工作的有序开展为基础。进一步建立起集体经济组织维护集体所有权的机制，持续推进乡村两级的政经分离分开，赋予集体经济组织的独立市场主体法人地位，明确其成员资格与确认，成员的权利义务等方面内容。

（二）保障宅基地资格权与放活宅基地使用权

保障宅基地的资格权首先需要对哪些人依法享有资格权进行界定。其次要在宅基地置换整理节约出建设用地和依托宅基地进行开发利用时，在国家、地方政府、企业、集体和农民之间建立合理的收益分配机制，既要能够保障集体经济组织所有权的体现，也要保障农民资格权的权益，操作层面上体现在收益分配上合理设置集体和农民的股份份额。

（三）建立宅基地差别化有偿使用与有偿退出机制

实行差别化的有偿使用宅基地，主要分为三类：1.农村本集体组织成员的宅基地继续采取的无偿永久使用制度；2.集体组织成员使用宅基地超过规定面积，需缴纳超额使用费；3.非本集体经济组织成员买受农村房屋使用宅基地的，可以认作其与房屋所在的集体经济组织建立了土地租赁关系，应向集体经济组织交纳宅基地有偿使用费。

建立宅基地有偿退出制度需要围绕明晰退出前后的宅基地权属关系，以宅基地登记制度为基础，制定退出主体条件，尊重农民意愿，建立起宅基地退出补偿机制等方面的配套措施。

执笔人：季虹