水资源管理的制度及具体规定

对于水资源管理制度这样一个行业的管理制度,是否也有基本制度和具体制度的区分?如果有,那水资源管理的基本制度和具体制度又是什么样的?

(一)按层次划分的水资源管理的基本制度

社会基本制度是有关社会性质的本质规定,包括:经济上的所有权的性质、分配制度;政治上的政党制度、政权制度;意识形态上的指导思想,例如宗教制国家的宗教、社会主义国家的马列主义等。以此类推,水资源管理的基本制度应该是关于水资源所有权、使用权的原则规定,即水资源管理的基本制度就是水权制度。

中国是社会主义国家,水资源所有权属于国家,但水资源使用权制度还在设计和改革之中。设计水资源使用权制度的原则应该是:促进和保证水资源的公平、高效、可持续利用,满足居民生活用水基本需求,协调经济发展和生态保护的用水要求。

关于不同水权类型和我国水权改革趋势的分析可参见本书第四章内容。

(二)按层次划分的水资源管理的具体制度

一般制度即管理体制,是基本制度的实现形式。当水资源基本制度即水权制度确定后,就会要求有适当的体制即组织形式来保证落实。那么,水资源管理的具体制度或管理体制包括哪些内容?

1.陈菁提出的灌溉系统水资源管理体制体系

陈菁(2001)在对灌溉管理体制研究中提出如下水资源管理体制体系:

(1)纵向水管理形态。把管理者与用水者之间的关系——“纵向关系”称为水管理形态。它反映水管理体制整体特征。按照中间管理组织的有无,水管理形态又可分为一元的水管理形态和多层的水管理形态两种。一元的水管理形态是指由单一的管理组织对设施从枢纽到终端(用水户的取水口)进行一贯到底的管理的形态;多层的水管理形态是指两层或多层的管理组织对设施进行管理的水管理形态。水管理形态按照纵向关系所具有的性质又可分为统制型水管理、自治型水管理、契约型水管理、信托型水管理四类。

统制型水管理:政府机关及特定的第三者持有对水的管理责任与权限,用水者不参与管理的水管理形态。我国目前大部分水利设施的管理形态属于这一类型。由政府机关的水利厅(局)设立“灌区管理处”对设施进行管理。尽管提倡“专管与群管相结合”而在灌区中普遍设置有“灌溉管理委员会”,但因其成员中没有用水户,因此依然可以认定用水户没有参与管理。

自治型水管理:用水者同时作为管理者对水的分配调整、设施的维护管理、纷争的解决调停等进行运作的水管理形态。日本的中小型农业用水设施大多属于这种管理形态,即由所有用水户组成农民“用水组合”,从组合成员中选出理事长及各级管理人员,承担灌区的日常水管理工作。用水户按照用水组合的规定自觉交纳水费,负责指定设施或渠段的日常维护管理,用水紧张时互相协调解决。在日本这是一种传统悠久的农民自觉自立的管理形态。

契约型水管理:水管理者与用水者之间有明确的权利与义务的界定,是一种以市场原理运作的水管理形态。美国加州的供水公司即属此种模式。

信托型水管理:这是一种新的管理形态。在用水者持有水权的前提下,用水者的集合体将水的管理委托给专门技术集团,并要求其按照用水者的需求进行运作的水管理形态。日本的现代化大型水利设施目前采取的就是这种管理模式。大型水利设施的产权归国家所有,用水者将持有水权的水量的取水、分水、送水业务委托给专业管理者,并分摊管理运营中所产生的成本费用。为向专业管理者反映用水户的要求与意见,另设有由用水户和有关行政部门代表组成的运营管理协会。运营管理协会接受专业管理者在重大事务上的咨询,同时对专业管理者在管理运营、维修更新、财政收支上进行监督。这一管理形态的特点是产权、管理权、使用权各有所属,产权所有者、管理者、使用者互相依赖又互相制约。

(2)横向水利用形态。把用水者与用水者之间的关系——“横向关系”称为水利用形态。根据用水者之间关系的性质又分为共同型水利用、协同型水利用、独自型水利用、独占型水利用四种形态。

共同型水利用:用水者作为个体不能独立,自由的水利用受到制约且,用水者必须服从用水者集团利益的水利用形态。这种形态的产生原因是由于灌溉系统的物理特性,如土地不规整较零散、田块不能与用水渠排水渠相通、用水排水必须通过其他田块等。用水户之间的这种关系在我国长江流域比较常见,供水方在供水及水费计量时以行政村为单位,村内的用水实行轮灌,水费则由全村按亩平均分摊。日本在“土地改良”前的水利用形态也是这种类型。

协同型水利用:农田基本建设改进了灌溉系统的物理特性后,可使共同型水利用向协同形水利用转化。所谓协同型水利用,即用水者在实现独立用水的同时,作为用水者组织的成员,在水的分配调整、设施的维修管理、自身利益的维护上通过协商使全体成员协调一致的水利用形态。用水户之间的这种协同关系在美国、日本、加拿大等国是比较常见的。

独自型水利用:用水者之间不发生以水为媒介的关系,而由用水者独立与管理者发生关系的水利用形态。我国目前的城市用水户之间的关系就是这种类型。

独占型水利用:用水者作为独立的个体对水进行开发、利用、管理的水利用形态。我国农村由农户独立开采地下水的行为就属于这种类型。

(3)纵横结合的水资源管理体制。水管理体制是水管理形态与水利用形态的相互组合(也就是横向关系与纵向关系的组合)(陈菁,2001)见表20-1。从不同类型的水管理形态与水利用形态的相互组合中,可以得出多种多样的水管理体制类型,如一元的水管理有统制-共同型水管理、统制-协同型水管理、自治-协同型水管理等。(www.xing528.com)

当纵向的管理结构为多层时,每一层的管理形态也可能是不同的,例如顶层可能是统制型的,而基层可能是自治型的。所以不同层之间也会出现不同管理形态的组合,例如统制—自治型、统制—契约型,甚至出现三层以上的组合,例如统制—自治—信托型等。

表20-1　灌区水管理体制类型表

运用以上概念进行分析归纳,就能得出各种灌溉设施的水管理体制的类型。例如,位于长江流域下游的沙河灌区的水管理体制为多层(统制+自治)-共同型水管理;位于黄河中游的泾惠渠灌区的水管理体制为一元(统制)-独自型水管理。

2.一般水资源管理体制

一般水资源管理体制是落实水资源管理的基本制度——水权制度的组织形式。或者说,水资源管理体制是为落实水权制度规定的水资源的配置服务的。

上述灌区水资源管理体制对理解一般水资源管理体制很有启发意义。一般水资源管理体制也可以从水管理者与用户之间及不同层次的管理者之间的纵向的水管理形态和用户横向之间的水利用形态的各种交叉组合来认识。纵向的自上而下的管理体系显然属于水资源管理体制的内容。横向的水用户之间的关系是否也属于水资源管理体制的内容?因为水用户之间谁用多少水、谁先用水、谁后用水以及输水线路的布置等问题一般也需要管理部门参与协调,因此水用户之间的横向关系即水利用形态也属于水资源管理体制的内容。

但是,一般水资源管理体制比灌区水资源管理体制范围要更广。灌区水资源管理体制只牵涉到用水,而与防洪、发电、航运、旅游、休闲等水资源管理的重要目标无关,与水资源保护的关系也不是很直接。一般水资源管理则与所有对水资源有影响的单位与个人有关系,其管理对象包括用水者、排水者、水力发电厂、水运参与者、旅游者、休闲者、对河道河岸有影响者等所有与水资源、水域有关的人和组织及其行为。

从纵向关系来看,水资源管理体制仍可以参照陈菁(2001)对灌区管理体制的划分,分为统制型、自治型、契约型和信托型。但与较单纯、较基层的灌区管理相比,一般水资源管理明显有以下几个不同的地方:

一是宏观的纵向管理主要是政府的管理,采用契约、信托的形式很少;

二是脱离基层灌区管理,从更宏观的范围来看,纵向的组织形式还有行政区域型和自然流域型的差别。行政区域型是按行政区划的组织体系来组织水资源管理,以行政区域为水资源管理的组织单元。自然流域型是按自然流域水系来组织水资源管理,以自然流域为水资源管理的组织单元。目前中国实行的是行政区域型与自然流域型相结合的体制。对于跨省流域由水利部派出的流域机构来负责规划和协调,跨地区的河流由省级管理部门规划和协调,以此类推。完全属于一个行政区域的河流则完全由该行政区域管理;

三是纵向的水资源管理还有集中管理和分散管理、统一管理与分离管理的区别。水资源是个整体,应该进行统一的管理,尤其应按流域进行统一管理。但水资源管理涉及很多方面,与其他资源的管理、与生态管理、与环境管理、与城市管理、与农林牧业管理等多方面的管理有交叉。如果企图把与水资源有关的管理都集中到一个部门,把与环境有关的管理也集中到一个部门,把与城市有关的管理也集中到一个部门等等,这些做法实际上是行不通的,因为与水资源有关的管理和与环境有关的管理及与城市有关的管理等都是交叉的,不可能有既实现了每个相关管理的集中又不互相交叉的事权划分和部门设置方案。所以分散管理是绝对的,集中管理是相对的,完全的集中管理是不可能的,统一管理不可能按集中管理的形式来实现。但是,分散管理不等于分离管理,不能互不相通、各自为政,而必须是协调的、统一的。

从横向关系来说,水资源、水域的不同影响者之间,主要是“独自型”的关系,因为这些不同影响者千差万别、类型不一、数量庞大,不容易组成像较单纯的用水者之间的共同、协同、独占等关系。因此,一般水资源管理体制的考察重点应该是纵向的水管理形态。

按照以上对水资源管理体制的理解,可以总结出水资源管理体制类别,见表20-2。

表20-2　水资源管理体制类别

3.若干国家的水资源管理体制

中国1988年通过的《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)第9条规定:“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。2002年10月1日起实行的修改后的《水法》第12条规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构,在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”所以中国实行的是集中与分散相结合、区域与流域相结合的水管理体制。

英国经历了从地方分散管理到流域统一管理的历史演变,目前定型于中央对水资源按流域统一管理与水务私有化相结合的管理体制。中央依法对水资源进行政府宏观调控,通过环境署发放取水许可证和排污许可证,实行水权分配、取水量管理、污水排放和河流水质控制;通过水服务办公室颁布费率标准,确定水价;通过饮用水监督委员会制订生活水质标准,实施水质监督。私营供水公司在分配到水权与水量的基础上,在政府和社会有关部门的指导和监督下,在服务范围内实行水务一体化经营和管理。英国与水资源管理相关的中央级政府部门主要有3个:农业、渔业和食品部,环境、运输和区域部,科技教育部。农业、渔业和食品部主要负责农业灌溉排水等,并负责提供中央防洪经费。环境、运输和区域部主要负责制订全国水政策、法律法规,保护和改善水资源,最终裁定有关水事矛盾,监督取水许可证制度的实施等。科技教育部主要负责有关水利方面的科研教育活动。政府水资源管理执行部门主要有国家环境署、饮用水监督委员会、水服务办公室、水事矛盾仲裁委员会。(矫勇等,2001)

法国曾实行以用户为基础(即以区域为主)的水资源管理。针对第二次世界大战以后社会工业化、需水增加、水污染严重等情况,法国于1964年颁布了修订的水法,对水资源管理体制进行改革,建立以流域为基础的解决水问题的机制,并建立流域委员会和流域管理局,作为流域综合治理的主要融资机构,在环境保护的前提下,实现流域水资源的高效开发利用。1964年以后法国将全国按水系分成六大流域,各自的流域委员会和流域管理局负责本流域内水资源统一规划、统一管理,目标是既满足用户的用水需求,又满足环境保护的需求。1992年新的《水法》进一步加强了这一管理体制(矫勇等,2001)。法国的水政策虽由国家制定,但具体的水资源管理却由国家、所有的地方社区和用户三方来共同管理。(爱立逊·米科威·克雷逊,2000)