上海城市河道管理与防汛原则及方针详解

自古以来中国政府与官员就十分注重水利建设，可以说治水是中国为官行政最重要的一项工作。从大禹治水开始，我国历代官员的治水理念是疏堵结合、以疏为主。如在太湖、上海地区主持过治水工作的范仲淹就说过：“浚河、筑堤、置闸三者如鼎足，缺一不可。”^[1]这一理念得到历代官员的推崇，也是古代治水的重要准则。

新中国成立以后，上海市人民政府就十分重视城市河道的整理与水利建设。20世纪50年代处于经济、社会恢复期，全市水利建设的重点是整修海塘和江泖圩堤，市区段的黄浦江、苏州河的局部地段采用砖石构筑防汛墙。而60年代的水利方针是“积极防御、避免退堤、保滩与护岸并重、养护与基建并重、全面规划、分期实施”，重点依然是与海塘的建设和加固相关，同时对上海主要河道的黄浦江、苏州河两岸全面修筑防汛墙。到了70年代，市政府提出了水利分片进行综合治理的规划理念，将上海的水利根据地情、水情及区域经济的特点分成4个大区14个片，“实行水、田、林、路、村统筹安排，洪、潮、渍、旱、盐、污综合治理”，这一分片管理方式一直延续到现在。^[2]

改革开放以后，上海的水利建设方针逐渐由以农业水利建设为中心转移到以城市水利建设为中心上来，主要工作是对市区河段的防汛墙进行加固，从1987年到1995年，市区54.1%的防汛墙高度达到了“千年一遇”的防洪标准。

我国与河道相关的法律法规主要有1988年6月3日国务院第七次常务会议通过的《中华人民共和国河道管理条例》，该条例是在同年1月通过施行的《中华人民共和国水法》的基础上订立的关于河道管理问题的专门法律。2002年对《中华人民共和国水法》进行了修订。这一法律的重新修订标志着我国水利管理进入了由传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的历史时期。这部水法为我国的水事活动提供了较为完备的法律依据，也为水资源的开发、利用、节约、保护、管理以及防治水害、优化配置等提供了有力的法制保障。另外，还有1991年6月通过并施行的《中华人民共和国水土保持法》和1993年8月通过并施行的《中华人民共和国水土保持法实施条例》。《中华人民共和国水土保持法》的宗旨是“预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，发展生产”。而减轻水灾是其一个重要的目的。其工作方针是“预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益”。为此，《中华人民共和国水土保持法实施条例》强调保护水土流失的重要性，要求各级政府承担职责，加大整治监管力度。关于防汛抗洪，1997年政府还颁布了《中华人民共和国防洪法》，该法规定了我国防洪工作的原则是“全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益”。(www.xing528.com)

而上海市的相关法律法规有1997年12月11日上海市第十届人民代表大会常务委员会第四十次会议通过的《上海市河道管理条例》；1996年12月19日上海市第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，并于2001年修订的《上海市排水管理条例》；1999年6月1日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议通过，2003年经由市人大常委会修改的《上海市民防条例》等。早些年还有《上海市黄浦江上游水资源保护条例》(1981年4月22日上海市人民政府批准)、《关于保护防汛设施安全的通告》(1984年5月26日上海市人民政府批准)、《上海市实施<中华人民共和国水法>办法》(1992年10月17日上海市第九届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过)、《上海市人民政府关于修改<上海市水域环境卫生管理规定>的决定》(1993年2月1日上海市人民政府第30号令发布)等。这些法律法规从不同层面、不同角度对河道的保护与整治做出了规定。

《上海市河道管理条例》是根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规，结合本市实际情况制定的，适用于包括湖泊洼淀、人工水道、河道沟汊在内的行政区域范围内的所有地表河道，这些河道的整理、利用、保护及其相关活动适用于该法律规定。该条例规定上海河道整治的原则是“统一规划、综合治理、合理利用、积极保护”。然而，从行政管理的角度来讲，河道的整治、维修和管理的原则是统一管理与分级负责相结合，同样，河道整治经费也是由政府统一投资及受益者承担相结合为原则。

改革开放30多年来，上海的治水理念有了新的发展，确立了“水安全、水资源、水环境”三位一体、相互协调的治水理念，提出了“以人为本，环境为重，科技为先，建管并举”的治水方针。在这一方针的指导下，政府水务固定资产投资达350多亿元，千里海塘、千里江堤、区域除涝、城镇排水为骨干的防汛防台“四道防线”日益完善。^[3]然而，在现实的城市河道管理中依然存在着不少问题，这些问题将在后面加以论述。《上海市排水管理条例》的宗旨是“加强本市排水管理，确保排水设施完好和正常运行，防治洪涝灾害，改善水环境，保障人民生命财产安全，促进经济和社会发展”。排水系统是城市防汛抗洪、与河道的整治与管理密切相关的重要市政工程。而《上海市民防条例》也是与河道管理有着密切关系的条例，其原则是“提高城市整体防护能力，防范与减轻灾害危害，保护人民的生命和财产安全”。对于上海来说，民防中一个十分重要的方面就是防治暴雨水灾。根据该条例的规定，市、区、县的水行政主管部门负责水灾的预防、制定应急预案、应急救援工作，而河道的整治是预防突发暴雨水灾的重要保障。