私权的历史演变与认识

受到教育条件、农村经济发展水平的制约，农民的意识是在长期的生活实践中形成的，老一代人的经验、习惯性思维、各种民间传言是左右其思维的主要因素，对于宅基地政策和法律条文，除非有外在力量对其传播，农民是很少阅读和了解的，因此，农民的宅基地私权认识是和长期的私权历史及其产生的惯性思维分不开的。

中华人民共和国成立以来，无论土地制度如何改革，农民的住房财产权问题从来没有改变，并写入宪法，受到法律保护。农民的房屋一直由农民所有，农民对房屋可以买卖、出租、抵押、典当、转让和继承。因此，农民对于房屋的私权认识也是根深蒂固的，房屋就是他家的，谁都不可以无条件占有和剥夺。

对于宅基地，很长一段时间保留私有产权。从20世纪50年代土地改革一直到高级合作社阶段这段时间，农民对宅基地的私有产权都没有改变。土改时期，实行“耕者有其田”的政策的同时，也按“居者有其屋”的原则给农民分配了住房和宅基地，而且农民享有所有权。这一完整的私有土地权在1954年《中华人民共和国宪法》中得到了确认和保护。社会主义改造时期，在互助组和初级合作社阶段，土地私有产权没有动，农民的宅基地私权也继续保留着。到了高级合作社阶段，农用地等生产资料被收归合作社所有，而农民的宅基地私权依然保留。1956年通过的《高级农业合作社示范章程》明确规定“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”。这样，宅基地私权和农用地集体所有权形成鲜明对比。《高级农业合作社示范章程》同时规定“社员新修房屋需用的地基和需用的坟地由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决”，农民的居住权是受到政府保障的，可见宅基地规定是严格按照保障农民居住权理念设计的，其目标是为了实现“居者有其屋”。宅基地和农用地的功能在政策上做了区分，一个是居住功能，一个是生产功能。一些学者只看到高级合作社时期土地收归集体所有，但是没有注意到对集体所有收归对象的政策界定，即“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”，可见，入社的内容是生产资料，农地作为生产资料是入社的对象之一。而当时国家将宅基地的功能限定在居住，属于生活资料，是不属于入社对象的，因此将宅基地排除在集体所有以外。这就形成作为生产资料的土地和作为生活资料的土地在产权上是不同的。农民不会想到宅基地是生活资料、国家保障居住权这层意义，而是在生产队统一经营、集中劳动，按劳分配的体制下，直接忽略没有生产功能的宅基地，农民眼中的土地集体所有，只看到了已经入社的具有生产功能的农用地。因此，在农民最初的土地集体所有的认知中，宅基地是被排除在“土地”以外的，宅基地是用来自住的，不是入社搞生产的，土地集体所有和所住的房屋及地基没有关系。

在这段保留私权的时期，宅基地和房屋的私权是合一的，没有“宅基地”一词，在政策中使用的是“房屋地基”一说，土地是依附于房屋存在的。宅基地的产权是被隐在房屋产权之下的，并没有被单独讨论。因此，农民对于宅基地私权的认识是和房屋联系在一起的，即认为房屋自然包含其下的土地，宅基地是房屋的一部分，房屋归农民私有，宅基地自然也归农民私有。(www.xing528.com)

人民公社制度建立以后，农民宅基地的权利性质和取得方式发生了根本的转变，开启了“三权分离”的时代，但是并没有影响个人的占有和使用。1963年《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》提到社员的宅基地归生产队集体所有、一律不准出租和买卖。人民公社“一大二公”的特点，使宅基地收公、限制交易的做法，看起来是顺理成章的，因此，宅基地所有权收归集体的变化并没有带来显著的影响。同时，《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》还规定“归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂”，“宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利”，“房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有”。农民实际上对宅基地的使用并没有受到所有权改变的影响，只是不能流转没有房屋覆盖的宅基地。

“三权分离”的产权结构一直沿袭到今天，在房屋私有产权的遮蔽下，对与房屋实物上不能分割的宅基地的产权限制往往不受重视，只有突破集体成员边界的房屋所有权变更，才会受到宅基地集体所有的限制，何况1999年以后禁止农民住房向城镇居民出售，房屋所有权不可能突破集体边界；只有违反“一户一宅”、面积超标的房屋所有权变更，宅基地使用权才会受到限制。农民眼中的宅基地是房屋的附属，主要以房屋的私权来认定或统代实物上一体的房子和宅基地。

2007年《物权法》明确宅基地使用权是一种用益物权，拥有占有和使用的权利，但是没有说明农民是否有收益权，在宅基地产权制度上没有根本性突破。宅基地和房屋的财产权是分开的，但是土地财产价值只有在土地流转中才能体现，而制度是禁止这种流转的，制度规定突出宅基地居住功能^[1]，弱化财产属性。因此，宅基地制度也是导致农民以房屋私权一以概之，产生宅基地是完全的私权认识的一个重要原因。