湾区规划的刚性约束和存在问题

1.湾区规划刚性约束的手段

目前，湾区规划刚性约束的手段主要包括以下两个方面，这也是目前我国绝大多数规划刚性约束所采取的手段。

一是通过控制线的手段进行强制约束。如《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）第十七条规定：“规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减震等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。”《城乡规划法》第三十五条规定：“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。”《国家新型城镇化规划（2014—2020）》明确要求城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，科学确立城市功能定位和形态，加强城市空间开发利用管制，合理划定城市“三区四线”（见专栏1），合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，加强道路红线和建筑红线对建设项目的定位控制（王凌云，2017）。

专栏1：城市“三区四线”规划管理

（1）禁建区。

基本农田、行洪河道、水源地一级保护区、风景名胜区核心区、自然保护区核心区和缓冲区、森林湿地公园生态保育区和恢复重建区、地质公园核心区、道路红线、区域性市政走廊用地范围内、城市绿地、地质灾害易发区、矿产采空区、文物保护单位保护范围等，禁止城市建设开发活动。

（2）限建区。

水源地二级保护区、地下水防护区、风景名胜区非核心区、自然保护区非核心区和冲区、森林公园非生态保育区、湿地公园非保育区和恢复重建区、地质公园非核心区、海陆交界生态敏感区和灾害易发区、文物保护单位建设控制地带、文物地下埋藏区、机场噪声控制区、市政走廊预留和道路红线外控制区、矿产采空区外围、地质灾害低易发区、储滞洪区、行洪河道外围一定范围等，限制城市建设开发活动。

（3）适建区。

在已划定为城市建设用地的区域，合理安排生产用地、生活用地和生态用地，合理确定开发时序、开发模式和开发强度。

（4）绿线。

划定城市各类绿地范围的控制线，规定保护要求和控制指标。

（5）蓝线。(www.xing528.com)

划定在城市规划中确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线，规定保护要求和控制指标。

（6）紫线。

划定国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区和直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及城市历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。

（7）黄线。

划定对城市发展全局有影响、必须控制的城市基础设施用地的控制界线，规定保护要求和控制指标。

资料来源：王凌云.从规划督查看城市总体规划刚性管控[C].持续发展理性规划——2017中国城市规划年会论文集，2017.

除此之外，2014年国家发展和改革委员会联合国土资源部、环境保护部等多部门发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知（发改规划〔2014〕1971号）》。通知明确提出空间规划要“划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局”。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。党的十九大明确要“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”“加大生态系统保护力度”。2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》等文件^[1]。至此，实现国土空间合理规划利用，正确处理自然资源保护和开发的“三区三线”系统形成。“三区”即城镇、农业和生态空间；“三线”即生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线。通过“三区四线”“三区三线”的划定和规定，进一步加强空间规划的刚性约束和强制性，成为目前我国城市建设、生态保护和国土空间规划的重要利器。

二是通过各项具体指标进行管控。如通过总体规划中的人口、用地面积，控制详细规划中的容积率、建筑密度、绿化率，土地利用总体规划中的耕地保有量、基本农田保有量、建设用地总量，其他专项规划中的森林保有量、水资源承载力、污染物排放量等指标（田颖，刘谦，2018）对规划进行刚性约束。

2.湾区规划刚性约束存在的问题

通过“三区三线”“三区四线”等控制线手段以及具体指标对湾区经济发展所需要的土地、产业、园区以及空间等各类支撑条件进行规划约束，一定程度上促进了湾区经济的发展，满足了经济社会发展的需要。但同时也面临着诸多问题。如海南省在规划刚性机制的探索及开展“多规合一”的过程中，发现用地边界刚性过强导致布局分散、指标的严格刚性导致项目调整困难等相关问题仍然是其需要重点解决的问题（田颖，刘谦，2018）。严世明（2016）认为在广西的城市发展中，规划起着至关重要的作用：强化规划引领、严格规划的审批和程序是广西城市发展面临的重要问题。王凌云（2017）对国务院审批的103个总体规划的城市进行调研督查发现，突破总体规划建设用地范围、侵占总体规划城市公共绿地和基础设施用地、损毁历史建筑、破坏风景名胜区和侵占水源地等现象仍然层出不穷。究其原因，主要体现在以下几个方面：一是缺乏层级监督制约机制；二是总体控制规划刚性传递弱。

此外，值得注意的是，由于湾区涵盖广东省、广西壮族自治区、海南省等省、自治区。地区经济发展水平、基础设施建设、对外开放程度和国家政策支持等方面的差异，导致各地区规划刚性约束在执行中存在较大差异。相对而言，广东省在处理规划中的刚性与弹性问题更为灵活多变。以深圳市为例，深圳市创新型产业空间规划经历了刚性—弹性—韧性的转变，逐步改变传统规划对物质空间的刚性管控，转而关注功能空间的联动与互动，进而衍生出产业园区、产业带、功能网络等具有丰富内涵的空间形态以应对复杂多变的社会经济环境（张惠璇等，2017）。而湾区其他省、自治区如海南省、广西壮族自治区则在规划引领、编制和执行方面则存在一定的滞后性。更为重要的是，由于缺乏跨区域顶层规划，处于湾区的各省、自治区，各地级市之间各自为政，从而造成资源统筹利用缺乏有力措施，造成区域间各种资源的浪费。因此，强化规划刚性约束就显得尤为重要。