构建城市主体功能区管理体制

（一）构建主体功能区管理体制是转变经济发展方式的必然要求

我国传统经济发展方式的一个重要特征，就是按照行政区划来管理经济，没有根据不同区域国土资源特点划分主体功能区。虽然一些区域在经济社会发展中注意因地制宜，发挥本地优势，但是绝大多数地方都以经济增长为主要发展目标，并且按行政区进行国民经济核算和政绩考核，存在着不顾国土资源特点而片面追求经济增长的倾向。以削弱生态功能为巨大代价来增强经济功能，结果不仅引起生态功能退化，而且经济功能也受到制约。许多区域的生态环境遭到不同程度的破坏，经济同构化问题相当严重。转变经济发展方式，必然要求转变经济管理方式，要从过去按照行政区划来管理经济，转向按照主体功能区来管理经济和保护生态环境。虽然主体功能区需要依托行政区，但是必须按照主体功能区规划来规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。这将引起我国区域之间社会分工的深刻变化，有力推动经济社会和生态环境的可持续发展。

（二）按照区域主体功能来发展经济社会和保护生态环境

我国“十一五”规划将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。这一划分指出了不同区域的发展方向和评价重点，应当进一步细化，并建立相应的体制来保证实施。1.优化开发区要把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，形成带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域；强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价。2.重点开发区要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区和禁止开发区的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展的人口集聚和重要载体；综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等。3.限制开发区要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区；突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价。4.禁止开发区要实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动；主要评价生态环境保护。(www.xing528.com)

（三）建立区域之间的生态补偿机制

如果说优化开发区和重点开发区的主体功能是发展经济，同时兼有一定的生态环境保护功能；那么限制开发区和禁止开发区的主体功能是保护生态环境，同时兼有一定的经济功能（以下分别简称为经济区和生态区）。这两类区域的主体功能对实现全国可持续发展都是必不可少的。二者之间具有互补关系：经济区向生态区提供经济服务，生态区向经济区提供生态服务。其中经济服务一般要经过市场交换，除了部分无偿援助之外，大部分是有偿服务；与此不同，生态服务是通过生态系统的物质和能量运动自发实现的，并不能自动给生态区带来经济收入。例如，发源于生态区的江河流向经济区，上游生态区保护好水源和植被，下游经济区自动受益，通常不需付费。在区域主体功能没有明确定位时，生态区从自身利益考虑，倾向于加快发展经济以增强本地经济功能，难免破坏生态环境；在区域主体功能明确定位之后，生态区有义务保护生态环境，同时也有权要求经济区通过一定的途径给予经济补偿。经济区和生态区通常由不同的行政区管理，一般不宜由生态区直接向经济区索取生态补偿费用，而主要通过国家或上级政府在经济区征税，然后以财政转移支付形式向生态区提供生态补偿费。从全国来看，经济区是财政收入的主要来源，需要通过法律规定，按照财政收入的一定比例提取生态补偿费。建立科学的生态保护和建设业绩评价体系，由国家或上级政府组织对生态区环境保护实效进行全面评估，实行转移支付。这样做能够保证不同主体功能区共享经济发展成果和生态保护成果。