（一）发布政令、制定规则
“辛亥革命以后，植树造林比以往更受到重视，朝野人士纷纷宣传、提倡。”[12]民国北京政府时期，中央政府对于地方造林颇为重视，屡次指导东北地区的造林工作。1915年4月，北京政府农商部认为“林木一项，关系各种工程用品，并足隐消水旱灾情，亟应多为播殖”，建议吉林省巡按使“饬属推行，以树风声而资兴起”。巡按使公署收到咨文后，随即令属下四道尹督促各知县“广为劝种，饬属提倡”。[13]1917年3月，农商部将《造林六言告示》发给奉天省长公署，作为造林活动的宣传材料，省长公署收件后，将其下发各县。地方当局闻风而动，梨树县知事将告示加印200张，“分布各乡，张贴通衢，以期人民普知林业之利益”。洮安县知事将其抄录50份，分发各区，张贴城厢，“俾众周知”。[14]1918年7月，农商部又编印《各省造林须知》寄往各省，吉林省实业厅收到后，将其分发各县政府、农会，作为各地造林参考资料，“以资取则”。[15]1925年4月，北京政府教育部第107号公文训令各省在校师生组织学校造林团，“以习勤劳而裕经费”，吉林省教育厅收到命令后，发布128号训令，要求各省立学校校长、长哈模范区董事及各县知事遵照办理。[16]
为了提高地方造林的积极性，中央、地方各级政府制定了一系列造林细则和奖励条例。1915年6月，北京政府在公布《森林法施行细则》的同时，还颁布了《造林奖励条例》11条，其第4—8条规定：凡造林面积在200亩以上者，经核实后颁给四等奖章；400亩以上者，核给三等奖章；700亩以上者，发给二等奖章；1000亩以上者，颁给一等奖章；3000亩以上者，得由农商部呈请，由大总统特别给奖。以上所植树木，均需成活5年以上。[17]
奉天林务局也曾制定《奉天省督察种树规则》，经省长公署批准后在全省范围内施行。该规则将境内各县分为3等，根据等级的差异，分配不同的种植指标，要求一等县须植树600万株，二等县须植树400万株，三等县须植树200万株，“每年各县，各接应种株数之总额，分种十分之一，愿多者听，但不准缺少”。各县知事应委派劝导员“仿劝学办法”，亲往乡间劝导及强制种树，并视察种植成绩，其中一等县派劝导员3—4人，二等县2—3人，三等县2人。林务局则应派出督察员前往各县“督催及视察种树”，其员额“另定之”。各县在完成每年植树额数的同时，还要确保树木的成活率，“如有不足应种定额，其成活尚不及七成者，应将种树定额，及县知事并督察劝导各员之年俸，均分作十成，缺额二成，即扣年俸各一成，依次递推；缺额至五成者，县知事劝导员，及有责任之督察员，均撤换”。[18]
1922年，奉天省长公署又颁发《奉天省各县种树考成规则》12条。该规则第1条规定“各县关于种树事宜依本规则之规定考核之”。第2—4条规定各县知事应于1922年10月底以前“拟具[种树]办法暨每年应种树株数目”，呈报省长公署及本管道尹备案，作为业绩考核依据。各县应按所拟计划，督促民众分期栽种，并于1923年8月底之前将种树成绩呈报查验，此外，还应于每年4月呈报上年所种树株之成活率及生长情况。第6—10条规定各知事如督办不力、呈报不实，“视其程度，重加惩处或撤革”。如所种树株较之计划数目缺额二成，记过一次，缺额二成以上者，“每缺额一成加记过一次”。如所种树株成活不及七成，记过一次，不及六成者记过两次，以此类推。如完成植树计划且成活率在八成以上，记功一次。第11条规定“本规则自实行之日起，前颁之《督察种树规则》取消”。[19]
就这些条例的内容来看，较之清末增加了官员督察和成绩考核方面的规定，对于调动地方政府造林积极性具有一定作用。
（二）各地苗圃的成立
造林活动的不断开展离不开树苗的持续供应。民国以后，在清末种树公所的基础上，地方政府增设了苗圃、林业试验场等机构。为了规范其事业进行，1917年11月农商部公布《改定林业试验场章程》，第1条规定试验场主要负责“关于树种之检定及分配事项”“关于育苗事项”“关于造林施业事项”“关于气候土壤之测验事项”“关于森林工艺及制材事项”“关于生长状况及材积调查事项”等各项工作。[20]
在各级政府的推动下，各地育苗机构纷纷成立。据奉天省开原县1917年呈报，该县自1915年设立农林试验场，并建置苗圃，“两年以来，成绩颇著”，“并于清河沿岸及城北黄龙岗等处，依法造林，成活颇众”。[21]1922年，奉天省辽中县成立苗圃，办公场所附设于县农会院内，苗圃地点在县城西北之白家村，占地约31亩，内有美杨1000株、鲁桑2000株、黄金树1000株、刺槐3000株、白蜡树20株、扁柏500株、马尾松500株、枫树500株。[22]1923年3月，奉天省辽阳县在境内立山路东租用民地50亩，设立苗圃，办公处所借用立山屠宰场，设主任、助理各1人，雇用夫役4名，常年经费2400元，“由地方公款开支”，栽种松、栢、桑、槐、梧桐、梓、漆、鲁桑、湖桑等共计20余万株。后又购买南门外莲花寺50余亩土地，设立永久苗圃，将立山苗圃之树苗全数移栽于此，并于1926年追加预算，“全年需奉大洋四千八百四十九圆有零”，“预计三年后，可增植树苗三十万株”。[23](www.xing528.com)
因聘用了大量专业技术人员，这些育苗机构具有较为丰富的经验。据1927年奉天省辽沈道模范造林场统计，其属下第一模范林育苗成绩如表6-1所示：
表6-1 1927年奉天省辽沈道模范造林场第一模范林播种成绩表[24]
该模范林总面积为0.816亩，育苗成活率最高达到85%，平均成活率在71%左右，显示出较高的育苗技术水准。
（三）植树节的设立
这一时期，中央政府专门为植树造林设定了节日。1915年，北京政府农商部将清明节定为植树节，“这是在中国几千年的政治中最早的举国动员参加植树运动”[25]。以后每逢清明节前，该部都不忘训令所属预筹植树，如1919年电令各地：“清明植树，历经办理在案。节期瞬届，希查照前案，并转饬所属如期举行，以重林政。”[26]1925年又训示各地：“现届本年植树节近，所有京外应办植树事宜，除由部选地具报遵办，并通咨饬属如期一律举行外，合行令仰该厅即便筹备，届期遵行，并认真劝导人民鼓励种植，以溥林利而厚民生。”[27]
在中央的提倡下，植树节成为政府宣传植树功用，培养民众造林意识的重要节日。1917年植树节，滨江县知事张兰君亲率各校学生和机关职员举办植树活动，植树完成后，“有高等小学教员先时制就植树歌一阕，由各生齐声拍唱”。[28]瑷珲县知事孙蓉图召集绅、商、学、警各界人士“同赴江沿马路”，并“躬行植树典礼，以示提倡”。[29]1919年植树节前，奉天当局“已先期通令各道尹、各县知事及各机关局所，届时遵照定章，举行植树典礼”。植树节当天，东三省巡阅使张作霖亲率全体文武官员，在使署前植树数株，“以重典礼，而兴林务”，省城各学校师生也在校长的带领下，赴城郊展开植树活动。[30]
北京政府时期的造林活动，较之清末迈出了一大步。一方面，植树造林的推进手段有所增多，尤其是政府专设植树节之举，不仅将植树造林以国家法定节日的形式固定下来，而且通过植树典礼上政府官员的身体力行，宣传了植树的意义，凸显了造林的重要性，对民众起到了很好的教育效果。另一方面，苗圃修建和植树造林取得了一些成绩，如1923—1924年，安东县在郊区荒山种植松树77205株、杨树4800株、柳树3090株，共计85095株，林地面积合计约627亩；另于县、乡道路两旁及其他隙地种植杨、柳、洋槐、松、柞、樱桃等1580905株。[31]
同时不足之处也大量存在。其一，有法不遵、有令难行的情形时有发生。正如苏林指出的，仅就当时制订的造林计划本身而论，“不可谓非详尽周密”，“惜乎此项计划，因内战关系，即在内部诸省，亦未曾见之实行，至于东三省内，则更谈不到矣”。[32]1923年奉天省长公署训令指出：“学校造林，于学校之基金，及学生之技能、习勤、旅行，均有关系，迭经本署三令五申，督促实行在案，惟各属不明教育之理，多未实行，殊属非是。”[33]次年，省长公署第243号训令再次指向地方官员的消极怠慢行为：“本署既定有条例以保护之，又复三令五申调查荒山、督促植树，兼创苗圃，提倡造林，惟各县玩视，阳奉阴违，殊为可恨。”[34]其二，重视造林、忽视保护是当时的普遍现象。耗费大量人力物力所植之树，往往无人过问、缺乏管理，任其横遭破坏、归于湮灭。如民国《开原县志》质疑道：“各区境内依旧濯濯童山，趯趯周道尚少佳木之葱茏，虽频年派员劝导，亦未取何效果，不过田畔道旁、山陬水澨寥寥数株而已。即以城北皇龙冈论之，前数年间值植树节，地方官必亲率僚属群往植树，以重典礼，然至今存活者能有几株？”[35]民国《新民县志》记载：“新民土质最宜杨、柳、榆、槐，近年迭奉省令，劝民植树……迄无成绩之可观。”[36]
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