深度探讨农业节水发展的几个影响因素

1.权责不清，体制建设缺位

农业节水建设的实质性问题是农业用水权的体制建设。对于一个流域或一个区域，在绿洲经济系统和荒漠生态环境系统，这两大竞争性用水户的水权尚未明确界定的情况下，在绿洲经济系统大量挤占生态环境用水的背景条件下，绿洲内国民经济各部门、各个行业的水权划分无疑是缺乏前提基础的，有失公平的，也是不能被操作执行的。在这种背景条件下发展农业节水，其结果必然是“三生用水”缺乏制衡的水权分配管理机制，用水户权责不清，自觉主动节水的意识不强。

灌溉农业是绝对的用水大户，如果扣除其所挤占的生态环境用水，将一个总量限定、需求发展持续大于供给的农业用水权分级分配到各个用水户，节水增效，内涵挖潜必然成为他们的自觉行动。在用水量减少的情况下，通过体制创新实现更高起点、更高层次的可持续发展。

塔里木河流域水权管理，给我们提供了一个很好的管理机制创新的实践。

自治区人民政府以[新政涵（2003）203号]文件，批准实施塔里木河流域“四源一干”地表水水量分配方案，即初始水权界定方案，自治区人大也审议通过了《新疆维吾尔自治区塔里木流域水资源管理条例（修订）》，有关配套政策法规建设逐步完善，为初始水权分配合格率工作奠定了一定的基础。针对塔里木河流域水系组成及水资源特征，流域水权界定分四个层次，即：从源流与干流层次界定一级水权；从地方与兵团层次界定二级水权；从各县（市）及兵团农牧团场层次界定三级水权；从县（市）及团场内部用水户层次界定四级水权。

以多年平均来水量作为初始水权分配的基本方案，根据“丰增枯减”的原则，在水量预报的基础上，每年制定适时水权调度方案。塔里木河流域管理局已连续3年，与流域内各地州、兵团各农业师签订责任书，在全流域实施地表水统一调度分配方案，奖罚分明，深深地触动了各级领导对流域水资源的忧患意识和对生态环境保护的责任意识，积极主动地加大了农业节水的力度。流域机构和地州各级水行政主管部门按照自治区水行政主管部门授权分级进行水资源权属管理的格局已初步形成，关系比较协调，沟通渠道基本顺畅。

2.水价与水成本严重背离，投入主体与收益主体“断链”

目前，新疆平均灌溉水价仅达到成本的65%，南疆水价总体低于北疆，与成本价相比，和田地区现行水价为0.028元/m3，仅达到供水成本的47.8% ，喀什地区现行水价为0.012元/m3，是成本的35%；克州现行水价为0.018元/m3，是成本的40%；阿克苏地区现行水价为0.02～0.03元/m3，是成本的39%。不少县级水管部门年征收水费尚无法满足日常运行管理、水利设施的岁修、维护，大修折旧更无法保证。农田水利设施不能实现良性运行，这是工程设施完好率低的主要原因。水价与成本严重背离，水的商品属性不能充分体现，极大地弱化了节水的利益驱动机制，是发挥市场作用，深化农田水利建管体制改革的重大障碍。(www.xing528.com)

政府把水资源作为重要的战略资源，十分重视节水工作，不断加大农业节水的投资力度，实际上政府成了节水投资的主体角色。因为，对政府来说，节水会产生较大的经济、社会和生态效益，节约出来的水可支援城市生活或工矿企业用水，或扩大灌溉面积，提高灌溉保证率，更重要的是灌区节水可增加下游河道水量，有利于恢复和保护荒漠生态环境，实现可持续发展目标。而作为用水户和水管部门，由于低廉的水价，通过节水得不到实惠和收益，节水与否对其自身的利益并无多大影响，节水甚至还会降低水管部门水费收入，故而他们节水的积极性不高。节水投入主体与节水的收益主体“断链”，当前的节水机制并没有把节水者、节水收益者以及节水投入主体有机的“链接”起来，形成互动的、利益相连的、效益共享的、统一目标的节水体系。

3.现行农村体制与集约化高效农业节水的发展不相适应

现行的农村家庭联产承包责任制体系是以农户为农业生产单元，在划分责任田时，根据土地好坏，即是一户农民的土地也不连片。这种以农户为单元土地经营体制与集约化高效农业节水发展的要求极不相适应，这方面生产建设兵团给我们做出了很好的示范。在农村家庭联产承包责任的基础上，建立农民自主合作经营联合体，积极发展集约、高效现代化农业，是今后农村体制改革的方向，这也是促进高效农业节水发展的必然要求。

现行水管理体制也不能适应高效节水农业技术的发展要求，水管理机构最末级只设到乡一级，即只管斗渠以上的渠道和渠系建筑物，斗渠到田间的水利设施缺乏有效的管理措施和机构。而高效的农业节水技术，如喷、微灌设施主要分布在田间，靠农民一家一户地进行管理是无法实现的。近年来许多地方的在节水工程建设的项目区成立了灌溉服务公司，这些节水灌溉机构基本上还属于水管单位的分支机构。

末级渠道和田间水利设施的产权和事权制度改革，是推行和完善“供水到户”用水管理机制中，遇到的最大难题。在改革和制度建设中，应当以明晰工程所以权为核心，鼓励和引导用水户通过用水合作组织对工程管理、用水管理、税费收缴进行自主管理、自我经营。特别是田间工程和末级渠道的经营管理，应充分发挥用水合作组织的作用，通过事权划分，明确投资主体和经济管理主体，逐步建立用水户管理与水管单位专业化服务相结合的管理模式。水管单位也要进一步加快体制改革，公益性与经营性分开，减员增效，努力降低农业灌溉的供水成本。

4.缺乏统一规划、科学指导，节水投资项目的整合优势没有得到充分体现

近十年来，由于对农业节水问题重要性的认识不断提高，形成了政府的扶贫开发机构、财政、计委、水利、农业、畜牧、林业等涉农部门齐抓共管局面，节水建设的决策层增多，项目多，投资力度大。但是，由于缺乏全面科学的节水灌溉规划，在以流域或地州、县（市）委单元的项目实施层，统筹协调力度不够，各自为政，没有发挥节水投资项目的整合优势。