社会保障立法：基本原则与形式

法律角度的基本原则是指能够作为制定规则的价值观念，是一种根本的全面性、稳定性的原理和准则。而社会保障法中的基本原则，是指社会保障制度制定中必须遵循的，能够体现社会保障法的立法原理、价值导向和本质属性。这些原则将指导社会保障法的制定，并确保执行过程顺利，成为社会保障法的基础和根源。法的形式是法的内容的具体表现形式，社会保障法的形式是指社会保障法中的具体内容要点和结构。社会保障法是一个地位独立的部门法。它由一系列的规范性法律文件组成，这些规范性文件并不是没有规律地组合在一起，而是协调地排列，其功能需要互补，内容结构要有层次，效力也要相辅相成，从而构建出结构合理、制度配套的社会保障法律体系。

1）社会保障立法的基本原则

社会保障法的原则指的是社会保障法内在的，对社会保障法律规范起主导作用的准绳。这些原则不仅对社会保障法所要调节的社会关系做出了基本要求，还在原则上规范和指导了社会保障法如何调节。

（1）权利保障原则

权利保障，就是将社会保障固定为国家的义务和公民享有的权利。根据《经济、社会、文化权利国际公约》和国际劳工组织的公约和建议书，成员国有提供社会保障的义务，成员国公民有享受社会保障的权利。^[1]

2004年“国家尊重和保障人权”被写入《宪法》，成为《宪法》中一项纲领性条例，社会保障对生存权的保障是社会保障立法的最根本的原则之一。在现代社会，保障人权最重要的是保障生存权，而各国的宪法保障公民生存权最根本的方式就是通过保障公民的基本生活需要来完成的。

（2）社会共同责任原则

社会保障立法目的是通过建立法律体系来构建一种社会共同责任机制，从而做到风险由社会成员均摊。从国家来看，要为公民提供基本生活保障，对一些引申的保障规定进行管理和完善，并从思想上和精神上调动公民进行自我保障的积极性；另一方面，除了政府的强制性措施以外，企业、非营利组织、社区、家庭和个体也在社会保障体系中发挥重要的作用，共同构建一个社会保障主体多元化，筹资来源丰富，保障方式多样的社会保障法律体系。

（3）与社会经济发展水平相适应原则

一国的社会保障发展水平和它的经济发展水平相适应，社会保障水平也会受到经济发展状况的制约。因此国家在制定有关社会保障的基本法规时，需要结合本国的实际经济发展情况、国家的综合实力和社会发展状况来考虑国家政府、社会和全体成员可以负担的情况。结合我国的实际情况来分析，经济尚未达到发达水平，人民生活水平普遍较低。所以对于现阶段的政府来讲，在制定社会保障制度时，主要目的是满足社会成员的基本生活需要。此外，与社会经济发展水平相适应原则还体现在选择社会保障制度的内容和模型上。例如，对于我国这样的人口大国，各省市经济发展水平不均衡，在以往建立社会保障的制度经验不够的情况下，就需要建立一个与社会主义市场经济体制相适应的完善的社会保障制度。因此我国和其他国家无论是发达国家还是发展中国家的情况都是不尽相同的，别国的经验只是对我们有一定的借鉴作用，不能照搬照抄，要从最根本的国情出发，建立一个具有中国特色的社会保障法律制度体系。

（4）社会公平原则

社会保障本质上是对国民收入的分配和再分配，是一种以社会公平为基础的国民收入转移。这是现代社会保障制度维系社会长期稳定、和谐发展，保障经济长期发展的根本要求。所以，社会保障这一政府机制是为了实现公平建立的，这种公平是要和经济发展的效果结合起来的，否则将影响经济发展，阻碍社会问题的解决。在发达国家，福利制度被逐渐推行，社会保障开始对经济产生负面效应，因为高福利在形式上体现出“公平”，却以牺牲经济效益为代价。比如保障项目增加、待遇标准提升，这些让失业者与在业者之间收入相差不大，导致大量失业者不再愿意从业。正因如此，社会成员在社会保障中的责任开始被强调，以法律的形式规定社会成员个人缴纳的社会保障基金，将社会保障基金的获取份额多少与其对社会保障基金的供给份额联系在一起，分配方针是多劳动、多贡献，社会保障待遇就越高，以此来激发劳动者主动性，从而促使社会成员积极缴纳社会保障费，为获得更高的社会保障而努力劳动。

（5）普遍性与特殊性相结合原则

任何法律都应当是一种普遍的规范，社会保障立法也应考虑是否能够适用于全体社会成员以及是否能够解决全体成员的需求，这是普遍性原则；同时，在承认普遍性的原则的前提下，又要认识到全体社会成员不是同时处在相同的阶级的，甚至社会成员的个体与个体之间都存在着差异，因此社会个体成员的需求也是具有多样性的。所以针对不同的社会成员需要制定内容有别的法律来保障他们的需求，这就是特殊性原则。而且，在不同地区尤其是像中国这样幅员辽阔、人口众多、地区发展不平衡、阶层结构日益复杂化的国家，不能在社会保障方面实行“一刀切”，应在坚持全国范围的统一社会保障法律制度的同时，适当照顾不同地区的特殊情况，因地制宜。

2）社会保障法的形式

所谓社会保障法的形式，是指社会保障法律规范的表现形式，即有关社会保障的规范性法律文件。中国社会保障法的形式包括以下几个层次或部分：(www.xing528.com)

（1）宪法

宪法是一个国家的根本大法，也是指导社会保障法律、法规构建和运行社会保障等制度的根本依据。2004年3月第十届全国人大二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，该法案首次将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写进宪法，这一举措表明我国已将建立社会保障制度体系提上日程，与此同时，现行《宪法》第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第45条还规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业，国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”《宪法》的这些规定，构成了中国社会保障法的基本渊源。^[2]

（2）法律

法律是指由国家最高权力机关及其常设机关，即全国人民代表大会及其常务委员会所颁布的规范性文件。它由基本法律和其他法律组成，前者由全国人民代表大会制定和修改，全面地规定和调整国家及社会生活中某方面的基本社会关系；后者由全国人大常委会制定和修改，通常规定和调整基本法律调整的问题以外的比较具体的社会关系。于2010年10月28日通过，2011年7月1日正式施行的《中华人民共和国社会保险法》，第一次专门规定了社会保险制度建立的相关内容。1990年12月28日第七届全国人大常委会第十七次会议通过的《中华人民共和国残疾人保障法》规定了关于残疾人的保障和福利等内容。另外，《中华人民共和国劳动法》（1994年7月5日）中专门规定了“社会保险与福利”一章，《中华人民共和国老年人权益保障法》（1996年8月29日）中规定了“社会保障”一章等。

（3）行政法规

行政法规是国家最高行政机关国务院制定的规范性法律文件，按照国务院2001年11月16日公布的《行政法规制定程序条例》中指出，行政法规包括“条例”“规定”“办法”三种，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权制定的暂行性法规，称作“暂行条例”或者“暂行规定”，已有多部关于社会保障方面的行政法规，比如1999年颁布的《社会保险费征缴暂行条例》，2004年颁布的《劳动保障监察条例》以及2010年12月修改的《工伤保险条例》（2011年1月1日起施行）等。

（4）地方性法规、自治条例和单行条例

所谓地方性法规，是由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会所制定的规范性法律文件，一般被称为“条例”“办法”“实施细则”，而根据宪法规定，民族自治地方的人民代表大会及其常委会有权按照当地民族具体的政治、经济、文化特点，制定适合本民族的自治条例和单行条例。例如，西藏自治区于1998年1月9日颁布的《西藏自治区实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》等。

（5）部门规章和地方规章

部门规章和地方规章统称为行政规章。部门规章是指国务院各部委和某些其他工作部门发布的规范性法律文件，如人力资源和社会保障部2011年7月1日开始施行的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》、民政部2007年7月颁布的《伤残抚恤管理办法》等，地方法规是较大的市及经济特区市人民政府制定的规章，由省、自治区、直辖市人民政府以及国务院批准施行，如2007年北京市颁布的《北京市城乡无社会保障老年居民养老保障办法》等。社会保障的行政规章在一定程度上填补了法律空白，但由于立法层次过低，影响了社会保障的可靠性和权威性。

（6）法律解释

法律解释是指国家机关的规范性解释，包括最高国家权力机关（全国人民代表大会及其常务委员会）、最高司法机关（最高人民法院、最高人民检察院）的解释，中央国家行政机关（国务院）的解释，地方国家权力机关和行政机关的解释。如1996年11月12日颁布的《最高人民法院关于实行社会保险的企业破产后各种社会保险统筹费用应缴纳至何时的批复》等。

（7）条约与协定

条约与协定是指中国参与的国际组织（如国际劳工组织等）所通过的相关国际条约与协定，经国家最高权力机关批准后生效。^[3]如1987年9月5日经第六届全国人民代表大会常委会批准的第69届国际劳工大会通过的第159号公约《残疾人职业康复和就业公约》等。经过立法机关批准或签署的公约，作为中国国内社会保障法的形式而存在，以保障其得以有效实施。