《环境保护法》的生态环境保护法律制度完善与优化

作为生态文明建设基本法的《环境保护法》，在修改完善中应当构建以保障人体健康为核心的生态环境保护制度体系。为实现此预期，应当从立法目的和具体制度两个方面进行完善。

(一)立法目的一元化

概括和比较分析世界各国环境法关于立法目的的规定，理论上把环境法的目的分为两种:一是基础的直接的目标，即协调人与环境的关系，保护和改善环境;二是最终的发展目标，又包括保护人群健康和保障经济社会持续发展两个方面。在保护和改善环境这一直接目的方面，世界各国并无不同，在最终目的方面，很多国家主张保护人体健康和促进经济社会持续发展的“目的二元论”，日本、匈牙利等国家法律规定，环境法的唯一目的是保护人群健康，即“目的一元论”。^[31]

现行《环境保护法》及草案一审稿所秉持的“目的二元论”的弊端如上所述，《环境保护法》修订中应确立“目的一元论”，即在保障生态环境安全中实现人体健康的核心价值。在第1条立法目的规定中，应摒弃现行《环境保护法》和草案一审稿中坚持的“二元目的论”，删除“促进社会主义现代化建设的发展”的表述，改为“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进经济社会可持续发展，建设生态文明，制定本法。”

这一具体立法目的的条文表述，可以体现立法目的的层次化，即直接目的与间接目的或形式目的与实质目的的层次化，形式目的是“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害”，实质目的是保障人体健康。形式目的是不确定的，因为在哪种程度上能做到保护环境和防治污染并没有一定之规，要取决于政府的标准选择，标准理应随着社会变迁和国家在不同阶段对于生态环境的重视程度而发生动态游移，但保障人体健康的实质目的才有明确的判断标准，能够体现为明确的医学标准(具体的人体健康数据指标)，这能为形式目的确定与实施划定底线。^[32]

(二)制度设计的专门化和体系化

在具体制度设计上，应系统完善生态环境保护法律制度，将《环境保护法》和草案一审稿第三章“保护和改善环境”改为“保护和改善生态环境”，并且，在具体制度修订完善方面主要应从以下几个方面展开:

1.完善生态环境保护的政府负责制(www.xing528.com)

草案一审稿第15条和《环境保护法》第16条一致，规定“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。这种立法秉持的是污染防治思路下的环境质量保护，建议加入生态环境内容，改为:“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量和自然生态状况负责，采取措施改善环境质量、保护自然生态环境。”

2.规定政府环境质量目标责任、生态保护的控制目标责任

良好的生态系统和环境质量是政府必须提供的公共产品和公共服务，美国《国家环境政策法》将环境保护的主要责任限定在联邦政府及其机构，日本的《环境基本法》细致规定了政府多种类型环境责任。近些年来，我国频发的突发环境事件拷问了环境法律制度体系，其中，政府环境责任的缺失也饱受诟病。《环境保护法》及草案一审稿从总体上依然重政府环境权力轻政府环境责任，重对行政相对人的法律责任追究轻对政府的问责，第三章关于政府环境责任的规定在现实中缺乏可操作性，缺乏对政府环境责任的细致规定。因此，建议在《环境保护法》修改中分别规定政府环境质量目标责任、生态保护的控制目标责任，一旦地方政府不履行相关义务便追究其法律责任。

3.建立生态控制区、自然区域保护和区域特别保护制度

《环境保护法》的第17条、18条和草案一审稿的第16条、17条分别规定了自然区域保护和区域特别保护制度。但是，区域特别保护制度实施的范围除了自然保护区还应有生态控制区，需要在修法中分别规定建立生态控制区和自然保护区，然后进行区域特别保护立法。同时，在对区域特别保护制度规定中，《环境保护法》第18条和草案一审稿第17条均规定:“……已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理。”鉴于我国现行限期治理制度在实施中存在诸多缺陷，^[33]建立将该规定明确化为:“……已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，应当在本法实施之日起一年内或者本法实施后确定为上述区域之日起一年内完成治理或者搬迁。”

4.制定或完善其他生态环境保护制度

为构建一个系统完整、逻辑周延的生态环境保护制度体系，还建议适应社会新情势，新规定《环境保护法》及草案一审稿中尚未涉及的生物多样化保护制度，并对开发者的生态保护义务进行专门立法。同时，按照生态环境保护系统要素完善制度体系，分别对农业环境保护、海洋环境保护和城乡建设中的环境保护进行具体制度设计。