建立多元化纠纷解决机制的必要性

如前所述，西方国家面对多发的民事纠纷采取的应对措施，一是进行法院改革；二是兴起非诉讼纠纷解决方式，即ADR。ADR强调其区别于诉讼的功能和性质，源于美国20世纪30年代劳动争议的解决，现已引申为对世界各国普遍存在的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决方式或机制的总称。ADR的主要形式：第一，谈判（交涉Negotiation）；第二，调解（Mediation Conciliation）；第三，仲裁（Arbitration）。非诉讼纠纷解决方式极大地减少了要求法院审判解决的案件数量。我国的多元化纠纷解决机制正是在这种全球化的发展多元化纠纷解决机制的背景下提出的，其基本内容是在尊重民事主体程序选择权的基础上，为民事纠纷主体提供包括调解、仲裁以及诉讼在内的多种民事纠纷解决途径。

如前所述，民事纠纷的解决途径是多元的。但自20世纪90年代我国出现诉讼爆炸以来，民事纠纷主要涌入法院诉讼解决，而其他非讼解决纠纷方式的作用，尤其是调解，呈弱化趋势，法院案多人少不堪重负的问题严重。为此，我国有学者在对西方司法ADR即代替性纠纷解决方式进行研究后，提出建立多元化纠纷解决机制，强化非讼纠纷解决方式。由于在我国，调解更为人们所熟悉，发挥的作用也更大，因此，强化非讼解决，主要是强化调解的作用。^[2]2002年9月5日，最高人民法院通过《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（已失效），首次明确人民调解协议具有合同的效力，强化调解协议的效力。2010年，第十一届全国人大常务委员会第十六次会议通过《人民调解法》，将调解上升到法律的高度。为增强调解作用，《人民调解法》第33条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”2012年《民事诉讼法》专门设立了调解协议司法确认程序，将人民调解协议的效力，制度化地延伸到司法审查确认程序，并赋予经司法确认后的调解协议以强制执行效力。根据《民事诉讼法》第194条规定：“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起30日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”此外，《民事诉讼法》第195条规定：“人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。”可见，调解协议经过司法确认，便具有与法院生效裁判同样的强制执行力，这极大地强化了调解的作用。

可见，经过一波三折，调解作为我国传统的纠纷解决方式，在当代重新被赋予责任担当，作为我国非讼纠纷解决方式的主力军，在缓解法院案多人少矛盾压力方面被寄予厚望。先行调解就是要发挥人民调解、行政调解、律师调解等社会调解的力量，将一部分民事纠纷阻挡、分流在诉讼之外。当前现实需要促使先行调解制度得以提出，并在立法及司法实践中得到确立和推行。(www.xing528.com)

综上可见，先行调解的提出是基于多重复杂背景与原因。其中，既有解决法院案多人少压力的现实需要，也是基于调解在我国纠纷解决中的历史传统，又恰逢建立和谐司法的政策需要。先行调解提出的最根本的驱动力，还是法院解决案多人少以及纠纷复杂双重压力的现实需要。基于保障诉权解决立案难的问题而实行立案登记制，使法院立案数量迅速增加，而员额制改革并没有增加法官的数量，法院案多人少的压力有增无减。为此，先行调解通过诉前先行调解，分流一部分案件，从而减少法院受案数量成为法院寻求解决方案的一个出路。此外，先行调解联合行政、社会力量解决复杂的结构性纠纷、现代型纠纷民事纠纷，也是法院缓解自身司法能力及司法权威不足的一个应对之举。