政府采购法律体系不断丰富完善

法律颁行后，制定相应的法规规章和实施细则是我国立法的一般规律。《政府采购法》和《招标投标法》制定后，围绕两法制定了一系列的法规和规章，政府采购法律体系日益丰富。

《招标投标法》授予国务院部委和地方政府制定相应实施办法，全国大多数省市都制定了省级的实施办法来规范本省的工程招标投标，对工程建设负有监管职责的国务院发展与改革、住房与城乡建设、交通、商务等行政主管部门制定了系列部门规章与准则。交通部2006年制定了《公路工程施工招标投标管理办法》，专门规范了公路工程的招标投标，细化了工程招标投标制度；2013年又修订了2001年颁布的《公路工程勘察设计招标投标管理办法》，突出了勘察设计中的招标投标方式和程序，进一步细化了招标投标制度。建设部于2007年专门发布了《工程建设招标代理机构资格认定办法》，使政府采购代理机构制度部门化；2011年住房与城乡建设部还专门印发了《建设项目工程总承包合同示范文本》，使政府采购合同示范文本不断细化和类型化。商务部则于2008年颁布了《机电产品国际招标综合评价法实施规范（试行）》，突出了机电产品进口的招投标制度。作为工程招标核心监管机构的国家发展与改革委员会在2013年共出台三个规范性文件：制定和修改了《中央投资项目招标代理资格管理办法》和《工程咨询单位资格认定办法》，全面细化了政府采购代理机构制度；联合工业和信息化部、住房与城乡建设部、交通部等部委联合发布了《电子招标投标办法》，率先规范了政府采购实践中新出现的电子采购方式，这可能造成电子采购方式的制度分类化。

《政府采购法》则将具体实施步骤和办法授权国务院制定。在国务院指导下，财政部围绕《政府采购法》所确立的基本制度，制定和完善了一系列的规章和具体操作办法，为政府采购实践提供较为全面的操作规则。《政府采购法》实施的第二年即2004年，财政部就颁布了《政府采购评审专家管理办法》《集中采购机构监督考核管理办法》《中央单位政府采购管理实施办法》《政府采购供应商投诉处理办法》《节能产品政府采购实施意见》《政府采购运行规程暂行规定》等一系列规章，整体地细化了政府采购制度。同时，这一年财政部还对先前颁布的两个重要规章进行了修订，使部门规章无论在宏观领域还是微观方面对接了国家法律。在宏观方面，废止了1999年出台的《政府采购招标投标管理暂行办法》，出台了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，为货物与服务招标投标提供了细化的、可操作的招投标方式和程序。在微观领域，修订了《政府采购信息公告管理办法》，使政府采购信息公告方式、期限和具体途径与新出台的《政府采购法》保持了完全一致。

随着政府采购具体操作规章的完善和政府采购实践的发展，政府采购的公共政策功能变得更加突出。为规范和实现政府采购公共政策功能，2006年后，财政部出台了一系列有关保障政府采购公共政策功能的规范性文件和规章。2006年，财政部联合环境保护行政管理部门颁布了《关于环境标志产品政府采购实施意见》，其后每年与环境保护行政管理部门出台环境保护标志政府采购清单，至今已出台了13期清单，极大地促进了政府采购环境保护功能。2007年，为支持自主创新，财政部修改了2004年制定的《中央单位政府采购管理实施办法》，并出台了《自主创新产品政府采购评审办法》和《自主创新产品政府采购预算管理办法》。尽管2011年我国宣布政府采购不与自主创新挂钩，相关两办法也被暂停执行，但政府采购支持自主创新的公共政策功能已成为实践部门的共同理念。2008年，财政部又出台了《政府采购进口产品管理办法》，规范了进口产品的采购方式和采购流程，在一定程度上从另一个角度弥补了政府采购国货制度之不足。2011年，财政部又出台了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，确立了中小企业划型标准，规范了政府采购中小企业产品的方式和程序，有助于发挥政府采购在促进中小企业发展中的应有作用。(www.xing528.com)

财政部不仅规范了政府采购公共政策功能，而且针对政府采购实践中的相关问题不断完善了相应制度。2005年出台了《政府采购代理机构资格认定办法》，2010年又依据实践变化，将其修订为《政府采购代理机构认定办法》，规范了政府采购实践中不断增加的采购代理机构行为。2012年又针对饱受诟病的政府采购非招标方式拟订了《政府采购非招标方式管理办法》，并在广泛征求意见基础上，于2013年10月审议通过、2014年2月1日正式施行，使非招标方式得到限制和规范。

地方政府和国务院相关部门制定政府采购法制具体实施办法的热情使政府采购法制得以不断发展和完善。到目前为止，行政法规、部门规章、地方法规、地方规章等低位阶的法律文件已经逾百件，可谓构成了庞大的法律体系。然整体上，我国政府采购法制是在经验主义立法思想指导下采取的分散立法模式。这种立法模式，注重法条或具体制度之特定功效而不注重一般法律制度本身之内在品性；关注法律规则之面面俱到和数量而较少关注政府采购法律基本原则；关注政府采购法律概念和逻辑而不重视制度整体发展方向。^[38]政府采购法律体系依旧是一个主要经由某些“技术”或“工具”而连接起来的存在诸多冲突或矛盾的法律规则集合体^[39]，《政府采购法》与《招标投标法》两法原本在主体范围、监管机构、废标条件等方面存在的矛盾和不一致，在政府采购法律体系丰富发展过程中不仅未消除反而强化了。

客观地看，实践部门正视了两主体法律的冲突，并寄希望通过制定相应实施细则的办法消除《政府采购法》与《招标投标法》的矛盾。国务院早在2006年和2007年分别将《招标投标法实施条例》和《政府采购法实施条例》纳入立法计划，并将相应法律草案起草权分别交由国家发展与改革委员会和财政部^[40]，两行政部门分别于2009年10月和12月公布了两条例草案公开向社会征求意见。2011年国务院颁行了强势的国务院发展与改革委员会起草的《招标投标法实施条例》，工程招投标领域有了可操作性的具体规则。三年后，国务院颁行了财政部起草的《政府采购法实施条例》，该《条例》已于2015年3月1日正式实施。分头制定实施细则的做法是分散立法模式的进一步强化，不仅不能足以化解来自两部法律的内在核心规定之矛盾与抵触，反而会强化与加剧两法的对立与冲突。唯有改分散立法模式为统一立法模式方能消除两法的相互抵牾。