美国政府采购法制控权理念的制度表征优化方案

价值目标是法律规范的基础和原点，其实现依赖相应的制度安排。上述价值目标导引下逐步形成的以《联邦采购条例》为核心的美国政府采购法制规定了政府采购主体分离制度、采购程序采购方式相统一制度、供应商资格制度、以司法审查为核心的供应商权益救济制度等，这些制度相互勾连和作用使得控权价值目标转化成了法制实践。

主体分离制度是指美国政府采购法制规定的政府采购人与具体从事采购事务的采购代理机构相分离、政府采购人与具体执行主体相分离、采购人与采购监督机关相分离，这种分离中每一类主体都彼此享有不同的一定采购或监督采购权力，尽管具体从事采购事务的主体在政府采购活动中具有较多的控制和主导权，但其他主体对这种主导和控制权可施行一定的制约。由此，任何一具体采购行为的完成都需要与上述不同主体所享有的不同权力共同地和协调一致地使用，或者要求对若干种不同手段加以共同的或协调一致的运行，如果得不到协调一致的运行，那么任何一类主体都不可能合法地完成任何一具体采购行为的应有环节。主体分离制度使得任何一个被分离的主体都不可能有效承诺将某一特定的采购机会给予某一特定的供应商，即使某一主体僭越权力给予供应商此种允诺，在实际的采购中供应商也难以获得相应预期，这使得政府采购主体的主观任意受到了制约，也正是这种制约在一定程度上使得自由裁量权的行使独立于采购主体的主观任意和专断意志。

供应商资格制度是美国政府采购法制中又一限制自由裁量权的制度。该制度规定要成为政府采购的供应商必须具备良好的商业信誉、相应的履约能力及优良的守法记录等。这种规定表面上看，因将某些供应商排除在政府采购之外而与法律所弘扬的平等价值不一致，然法律并不排除类分，只要这种类分能为该群体中的人或该群体外的人同时认为是有道理的，那么法律认为这种界分就与平等问题无关。^[67]就政府采购法制而言，允许那些拥有可明确识别资格的供应商进入政府采购领域，也完全是符合效率与平等之要求且是可行的。更有甚者，正是允许具有相应资格的人进入政府采购领域，排除了政府采购人以那种实时的或有利于采购操作人利益的方式决定什么人应当被允许进入采购活动领域，这类决定也就不是自由裁量的结果，进而限制了自由裁量权行使的范围。同时这种制度法律化意味着任何拥有这种资格的供应商对其有资格参与的任意具体采购活动都具有不可否认的主张权，政府采购人也只能依据某一供应商是否具有供应商资格制度所确认的条件来决定而不能依据任何武断的情形来决定，这也就意味着在决定何者可以成为有资格获得政府采购合同方面自由裁量权被有效地排除了。而且，供应商制度还对供应商资格审查程序作出了严格规定，使得自由裁量权发挥作用的程序空间也被堵住了。(www.xing528.com)

对政府采购中采购人自由裁量权的限制和制约，主体分离制度和供应商制度只是从权力所指向的对象和权力之间关系视角来考虑的，实际上更为重要的控权视角应体现在权力运行过程中，因为权力运行过程才是政府采购人实行自己目的和贯彻自己利益的核心环节，为此美国政府采购法制规定了采购方式与程序协调一致制度。该制度对采购行为方式类型及其不同采购方式应符合的条件和遵循的基本要求给予了详尽的规定；且考虑到现实中每一具体采购情况的复杂性及采购合同的成功是“对采购机关富有技艺和合理管理的结果，而不像购买那样，是对减缓市场压力的有效反映”。^[68]还界定了一些例外情形。这一构设使得整个采购程序在发挥采购人的主观能动性的正常运行过程中，为具体采购活动的展开提供了明确的要求，采购程序中每一步骤的展开与关联都有了法律规定的明确准则，进而使采购行为合法性证明立基于连续一贯的规则而非立基于采购人的专断性意志。这种明确的限制要求甚至有可能消除采购人追求自己利益之动机和缩减采购行为实现采购人的目的的空间，从而减少了人为的不确定性。

上述制度设计是从政府采购一般运作过程来限制自由裁量权，而自由裁量权的限制更为重要的是可以通过对政府采购人在具体采购过程中的采购行为和采购决定进行审查，并制裁和惩罚违法的采购行为和决定而产生的威慑力来实现。美国政府采购法中的供应商权益救济制度正是此种控权方式设计。美国政府采购法制规定议会审计署和公用事业局的合同申诉委员会专门受理政府采购过程中的质疑；^[69]同时美国普通法院也可以对采购过程中权益受到侵害的供应商提供司法救济。尽管具有行政性质的合同申诉委员会有可能出于公共政策和特定政治情势的需要依据特定情形审查某一具体采购行为和决定，使自由裁量权滥用行为处于未受相应制裁和惩罚的状态。但普通法院的司法救济，尤其是司法审查对自由裁量权的滥用产生巨大的威胁作用。司法审查赋予法院有权对供应商提起的其合法权益受到损害的政府采购行为进行审查，并以独立的意志决定政府采购人所采取的政府采购行为是否具有法律依据、是否越权或滥用权力，同时也有权决定该具体政府采购行为的实际内容是否符合法律的要求。法院这种权力之存在即使不能完全遏制政府采购中的自由裁量权，至少也能使自由裁量权受到有效制约和约束。依据司法审查要求法院有权对具体采购行为是否对于实现政府采购法制所指向的一般性结果有必要作出裁定，并在否定性裁定中给予政府采购人相应的处罚，这种处罚既会对实施政府采购行为的采购主体产生否定性评价，更主要的是对日后类似情形下有可能作出此种采购行为的采购人产生威胁，使其不滥用采购权。进而使具体采购人尽可能使其所作所为成为合法的事情而不是政府采购人自己认为极有可能正确的事或应当正确的事，从而排除了采购人的主观意志和自我利益追求。