关于专家组机制改革的优化建议

为了避免误用司法节制原则所致的不良后果，还有必要对专家组机制进行改革。但上文所述改革建议，仅限于在保留“两审终审制”前提下对专家组机制进行的“小修小补”。本部分所述改革建议，涉及专家组机制乃至世贸组织争端解决机制的革命性改革。换言之，基于司法节制原则的视角，还需要探讨以下三个关于专家组机制的改革问题：第一，能否把世贸组织的争端解决机制从“两审终审制”改为“一审终审制”；第二，是否需要把专家组机制由“临时性”改为“常设性”；第三，若以上两个问题的答案是肯定的，则应如何设计具体的改革方案。

从司法节制原则的角度来看，如果没有上诉程序（包括原有以上诉机构为基础的上诉程序以及新构建的上诉仲裁程序），由误用司法节制原则所致无法积极解决争端的问题似乎也就迎刃而解。因此，有人主张彻底抛弃上诉机制，把世贸组织争端解决机制由“两审终审制”改为“一审终审制”，仅保留专家组机制。目前美国政府似持这一主张，^[60]也有部分美国学者拥护该主张。^[61]

但目前该主张没有得到世贸组织其他成员的支持。有研究指出，从WTO争端解决机制 20 多年的实践看，对专家组报告提起上诉的案件比例平均达到70%，表明成员对上诉的需求很高，^[62]绝大多数成员更倾向于保留上诉机制。而且为应对上诉机构停摆危机，满足成员的上诉需求，中国和欧盟等世贸组织成员甚至根据《谅解》第25条，主张建立上诉仲裁机制。

笔者认为，能保留上诉机制固然值得庆幸，但若因美国反对而无法保留，则把世贸组织争端解决机制改为“一审终审制”也并非无法接受。实际上，成员对上诉机制的需求只是一个表象，追求上诉机制反映了成员对公正的诉求，因为成员可以通过上诉审纠正一审中的错裁问题从而得到一个更公正的裁决。但若一审结果足够公正，则世贸组织成员无须坚持保留上诉机制。不少其他政府间国际组织所建立的国际争端解决机制是一审终审制，国际法院即为其中一例。更重要的是，若在这点上有所让步，则有助于把美国拉回世贸组织的谈判桌上，进而有助于解除世贸组织争端解决机制的危机。

需要注意的是，美国目前架空上诉机构的做法并非解决不当适用司法节制原则所致问题的良策，反而会导致更大的问题。美国这一做法是对世贸组织争端解决机制的破坏，将导致世贸组织争端解决机制回到权力导向的GATT时代。在此，败诉方可以通过向已经停摆的上诉机构提起上诉的方式阻挠专家组报告的通过，从而败诉方相当于对专家组报告拥有一票否决权。

此外，取消上诉机制并原封不动地保留专家组机制的方案，也只能解决部分问题。在此方案下，司法资源和审限之间的矛盾依然突出。非常设性的专家组机制不利于维持裁决的一致性，这也意味着不利于规范司法节制原则的适用。

因此，为了避免误用司法节制原则导致的不良后果，可以把世贸组织争端解决机制由“两审终审制”改为以专家组机制为基础的“一审终审制”，并需要把专家组机制由“临时性”改为“常设性”，即构建以常设性专家组机制为基础的“一审终审制”。在构建该机制时，需要注意以下两方面的问题。(www.xing528.com)

一是合理配置司法资源。这涉及常设专家组成员的人数配置问题。如前所述，司法资源的充足有助于减少专家组对司法节制原则的依赖，从而避免对该原则的误用。参见上诉机构的情况可知，常设专家组成员只有7名是不够的。这是因为，上诉机构作为二审机构，其受理的案件比一审专家组少，在此情况下，上诉机构还经常逾期发布裁决。由此可推知，常设专家组成员人数应多于上诉机构成员人数，即多于7名。更精确地说，按照70%的上诉率^[63]来计算，常设专家组成员应不少于10名（7÷70%=10）。如果说由7名成员组成的上诉机构尚不足以应对世贸组织成员的争端，那么由10名成员组成的常设专家组也不足以应对世贸组织成员之间的争端。因此，常设专家组成员人数应稍多于10名。有学者提出，常设专家组成员人数可以确定为12～15名；具体负责个案审理的专家组人数应为3人或5人，然而，具体采用3人庭还是5人庭，则取决于案件标的额，即受影响的贸易额。^[64]根据以上推算，构建以常设性专家组为基础的“一审终制”方案是合理的。

此外，还涉及司法辅助人员的配置问题。第一种方案是对世贸组织秘书处法律司的职员进行扩招。在上诉机构正常运行的情况下，上诉机构有7名成员，所配备的上诉机构秘书处职员人数为24名。^[65]按此比例进行计算，若常设专家组成员人数确定为12～15名，那么协助专家组进行争端解决的法律司职员人数应为42～52名。目前协助专家组进行争端解决的法律司仅有35人，因此至少扩招7人。还有学者提出第二种改革方案，即无须对秘书处法律司的职员进行扩招，但要扩大专家组获取行政支持的自主权，主要是向专家组成员提供必要的预算，供他们聘任自己的办案秘书或助理。^[66]这两个方案均有助于保证司法资源的充足，减少专家组对司法节制原则的依赖，从而降低误用该原则的概率。但采用第一种方案无需对《谅解》进行修改，^[67]采用第二种方案则需要对《谅解》进行修改，从而赋予专家组成员聘任办案秘书的权利。因此，第一种方案更易实施。

二是规定合理的审限。如前所述，专家组程序9个月的审限已经无法满足争端解决的现实需求，专家组常常违反《谅解》的审限规定，也常常通过适用司法节制原则来提高争端解决效率，把许多问题留给上诉机构解决。据统计，从1995年至2016年，专家组程序平均耗时约为15个月（15.1个月），^[68]比《谅解》所规定的9个月审限超出6个多月。此外，在“一审终审制”下，再无上诉机构可依赖，专家组程序既是初审程序又是终审程序，这意味着专家组应尽可能对申诉方的诉讼请求作出审查，更审慎地适用司法节制原则，这也必然要求花费更多的时间。

笔者认为，关于审限的规定应根据争端解决实践来作出，这样才能满足争端解决实践的需求。因此，常设专家组的审限应介于9个月至15个月之间，更精确地说，12个月的审限是一个折中的规定，也是一个合理的规定。这是基于以下考虑：第一，如果把审限规定得更长（例如规定为15个月），可能因对《谅解》改动太大而难以获得世贸组织成员的同意。第二，上述15个月为专家组程序的“平均”耗时，对于一些相对简单的案件来说，15个月的审限太长，太长的审限可能使专家组怠于审案，从而降低争端解决的效率。第三，在常设性专家组机制下，无须花费时间来挑选专家组成员，这也能节省时间。^[69]同时，为了给专家组充足的时间审理复杂案件以及应对其他特殊情况，在审限规定中应允许专家组申请延长审限，同时要求专家组说明延长审限的原因、预估延长的时间等，经争端当事方同意之后方可延长审限。

笔者注意到，关于常设性专家组机制的构建还涉及其他诸多问题，尤其是如何从机制上减少政治因素的影响，确保裁决的公正的问题。但考虑到这些问题已经超出司法节制原则的视角，不在本书的探讨范围之内，在此不再赘述。