重大行政决策合法性审查制度的优化

在全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的时代背景下，依法行政被视为一项不得违反的基本原则，行政机关只能严格按照法定职权和法定程序，在法治轨道上开展工作，否则就不具有合法性与正当性。一般而言，确保行政行为的合法化有两条路径可以选择：一是立法机关对行政行为的审查，即备案审查制度，这主要是针对行政机关的抽象行政行为展开；二是司法机关对行政行为的审查，即行政诉讼制度，这主要是针对行政机关的具体行政行为展开。然而，这只是一种事后监督机制和外部监督机制，还远远不够，为确保行政行为的合法化，还需要构建一种事前、事中监督机制以及内部监督机制，以强化现有对行政行为合法性审查机制。于重大行政决策而言，鉴于其在性质和地位上的特殊性，就更加需要如此。一方面重大行政决策兼具抽象行政行为和具体行政行为双重之特性，具有性质上的特殊性，另一方面重大行政决策位于整个行政权力行使过程之顶端，是行政权力运行的起点，意义十分重大。如此，现有两条路径对重大行政决策合法性的审查的实际效果都明显有限，需要借助于行政机关的内部自我规制路径加以补强。合法性审查制度是一种典型的行政自制机制，其目的是对现有的立法审查机制和司法审查机制加以补强，以共同确保重大行政决策的合法化。如此，其具体制度的构建既要学习和借鉴立法审查机制与司法审查机制上的做法，更要遵循行政自身上的一些特性。具体而言，在审查标准上，应当主要从权限、内容以及程序三个方面展开，决策方案的合理性问题并不在此列；在审查主体上，应当交由决策承办单位的法制机构来负责，对独立性、中立性的要求并没有那么强烈；在审查方式上，应当坚持以书面审查为主，并恪守较为严格的时间限制。

长期以来，行政决策都是政治学、管理学以及行政学等学科的研究范畴，行政决策的民主化、科学化等政治性和技术性问题成为研究重点。近年来，随着决策失误事件的大量发生以及行政法学研究方法的逐步革新，行政决策开始受到行政法学研究者的广泛关注。与其他学科不同的是，行政法学对行政决策的研究主要集中在法治化这一法律性问题上，[1]重大行政决策合法性审查制度便应运而生。2014年10月23日，中共十八届四中全会审议通过中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其明确指出：“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”合法性审查制度在重大行政决策程序中的地位正式受到了中央层面的认可，学界有关该项制度的研究由此蓬勃展开。从研究成果来看，学者们大都是仿效已有的立法审查机制和司法审查机制，对合法性审查制度的中立性、独立性以及全面性要求着墨甚多。然而，作为一项程序制度，重大行政决策合法性审查有其特殊的意涵，这对其审查标准和制度要素的构建有着非常重要的影响。(www.xing528.com)