行政程序法不可能放弃的中心任务是制度化功能，即科学规范行政程序，协调各方面的适度参与，尤其是关系人的参与。“关系人的参与”在当前的一种重要表征就是公众参与。所谓“公众参与”，主要是指在行政过程中，政府允许、鼓励利害关系人，甚至是一般社会大众通过各种制度平台进行参与，就行政所可能涉及的相关个人利益和社会公共利益发表看法、评论和建议。重大决策公众参与制度主要发生在决策方案的起草阶段，其目的是为了促进重大决策的民主化，推动决策由传统政府主导的“封闭式决策结构”向现代多方参与的“开放式决策结构”进行转变。具体而言，就是决策者将广大社会公众引入到决策方案的起草过程之中，发挥他们的建言献策之功能，以弥补自身智慧和信息上的不足，继而提前洞察决策方案可能存在的各种缺漏，同时增加社会公众对决策方案内容的正当性与科学性信任，减少决策方案事后执行过程中所可能遇到的一些阻力。在我国，从文本考察和个案分析的结果来看，重大行政决策公众参与制度的构建还不尽人意，无论是在参与主体的选择上，还是在参与形式的设计上以及参与效果的实现上，都仍然存在这样或者那样的问题，这对其民主化目标的实现十分不利。在“互联网+”时代下，应当确立“利益相关者”规则，尽可能地扩大参与者的范围，并通过座谈会、听证会、协商会以及网上征求意见和社区基层访谈等多元化的参与形式，让所有类型的利益相关者都可以进行有序化、规范化的参与。最终，在此基础上，要着力完善我国现有的反馈处理机制，以加强对公众意见的归纳、整理和回应，继而使重大行政决策公众参与制度真正走向实质化。
重大行政决策之所以“重大”，是因为其所涉及的利益主体、种类和范围都十分复杂，决策主体需要在不同的群体之间进行利益分配和调整。在改革开放之前，中国的决策过程基本上都是在一种封闭的状态下进行的，这造成了一些决策违法、决策失误事件的发生。改革开放后，国家为了适应尊重公民知情权、参政权以及表达权和监督权的需要，逐渐加快了决策开放的进程。毫无疑问，公众参与可以弥补决策所需要的智慧和信息的不足，进而使决策者能够提前洞察决策制定过程中所可能存在的缺漏；可以增加公众对决策内容的正当性与科学性的信任，进而减少决策执行过程中所可能遇到的阻力。但正如某些学者所言，公众参与的作用在某些时候也有可能会走向反面。如果相关法律规定不详，制度设计不当，则很可能会一方面使政府对公众的参与活动产生一种强烈的反感和抵触，另一方面又可能会让公众产生放弃和拒绝参与的念头。[1]“公民参与行政是现代社会对行政活动本质认识深化与社会复杂变迁的产物，也是人实现自我解放的需要。然而，由于其受到市民社会和政治国家双重固有逻辑的影响，在复杂的制度变迁过程中也存在很多风险，给公共利益和私人利益都带来一定的损害。”[2]因此，有必要从主体、形式以及效果这三个方面对我国重大行政决策程序中的公众参与制度进行重新审视和设计，以实现重大行政决策的民主化、科学化目标。(www.xing528.com)
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