我国两法衔接规范整体发展的成效及评价

随着我国社会和经济的大发展，破坏新时期我国社会、市场秩序的违法行为被容忍的底线将会提升，社会和市场对“两法衔接”机制的功能需求也会逐渐放大，增添了行政法规对于规范行政违法行为的压力，也提升了刑事法规对行政犯罪的规制要求。行政法规范行政违法行为是通过行政执法的方式进行的，而刑法则应加快完善立法的脚步，追赶新时期、新形势下的国家和社会需求，协调刑事司法活动与行政执法活动的关系。目前，我国相关法制实践中，行政执法活动与刑事司法活动缺乏对其共同的交集——“行政犯罪行为”展现出应有的契合度和谐融度，较之行政执法中查处的行政违法案件的数量，移送司法机关追究刑事责任的案件比例极小，许多行政犯罪行为的处理方法往往是一罚了之，没有及时通过移送转入刑事司法程序通过刑罚来惩治，对刑罚的威慑力形成阻碍，降低了犯罪成本，增强了潜在不法分子的违法动机。同时，刑事司法机关在进行刑事司法活动时也鲜有涉及“两法衔接”工作的意识，在办理可能涉及行政处罚的案件时，缺乏一定的协调意识，随着一些监管部门在监管中职责被弱化，“两法衔接”工作出现脱节现象，对行政犯罪行为的打击、处罚力度明显不足的同时，行政执法活动和刑事司法活动也日趋独断。

在现代国家“法治社会”的建设理念中，合法性是正当性的基础，只有在合法性的前提下进行制度构建，才具有正当性。因此，梳理当前的“两法衔接”依据非常有必要。当下，我国在“两法衔接”机制的依据方面，没有利用统一的普通法的立法形式予以规范。但是，在单行法律、行政法规、行政规章等层面的法律法规和文件中存有大量的规定。“两法衔接”机制的构建必须有法律的依据才能使各项具体规定明确、细化，因此，对于“两法衔接”机制的规范体系的完善，需要加以重视并不断推进。针对相关规范总体发展及取得的经验和成效，进行如下分析和总结：

（一）2001年行政执法与刑事执法正式对接

行政执法与刑事执法进行合理衔接来源于执法实践的需要。2000年10月，国务院在全国范围内开展了一场声势浩大的严厉打击制售假冒伪劣商品违法犯罪活动的联合行动。截至2001年4月底，全国共出动行政执法人员492万人次，捣毁制假售假窝点4.3万个，查获假冒伪劣商品货值65亿元，依法惩处违法犯罪分子5100人。但是，在整顿市场的过程中，一个重要的法律问题开始浮出水面：行政执法机关对查获的涉嫌犯罪案件如何向司法机关移送，缺乏明确的法律规定和相关程序。^[6]2001年4月，党中央、国务院在全国范围开展整顿和规范市场经济秩序的活动。同年5月，国务院发布《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，首次明确提出，“行政执法部门在查处违法行为中发现的犯罪线索，必须及时通报并依法移送公安部门及其他有关部门，坚决制止一些地方和部门存在的瞒案不报、以罚代管、以罚代刑现象，造成严重后果的要严肃追究责任”。“加强行政执法与刑事司法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理。”

鉴于当时比较突出的对破坏社会主义市场经济秩序的犯罪活动执法不严、有罪不究、打击不力的现象，其打击的重点较为精准，解决了以下两个基本问题：一是防止出现行政机关“以罚代刑”、打击不力的问题；二是防止刑事司法机关有案不立、压案不查的问题。同年7月，国务院印发的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）。虽然规定只是涉及行政执法中行政违法与公安机关的刑事追究之间的对接问题，但明确规定了行政执法活动与刑事司法活动有效衔接的方向，具体表现为：

其一，明确规定了行政执法机关的职责。该规定释明了行政执法机关在“两法衔接”工作中应当履行的职责和义务，同时也对行政执法机关在没有履行职责和义务情形下相应的法律责任作出了原则性的规定。

其二，明确规定了案件的接受机关。该规定指出，在“两法衔接”的过程中，刑事司法活动的受案机关主要是公安机关和人民检察院，对于公安机关在“两法衔接”程序中所负有的职责和权力进行了重点规范，同时，明确规定了公安机关与人民检察院在“两法衔接”机制运行中有关刑事司法职权分配的问题。

其三，规定了行政机关不履行移送义务的责任。包含两方面的规定：首先是对移送时间上逾期的行政机关予以承担法律责任的规定，其内容包括“上级行政执法机关应当责令限期移送，并对其正职负责人或者主持工作的负责人根据情节轻重，给予记过以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。其次是对于明知应该移送而不移送，以罚代刑处理的法律责任，包括“本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关应当责令改正，给予通报；拒不改正的，对其正职负责人或者主持工作的负责人给予记过以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任”。此外，还强调了主观负责人员的责任也可比照该规定给予相应的处罚。

其四，对于接受案件的刑事司法机关应负的责任也作了规定。规定了公安机关在以下两种情况下需要承担相应责任：一是不接受行政机关移送的涉嫌犯罪案件；二是接受移送，但一定期限内不立案或者消极立案的。发生上述两种情形，除了由检察院依法实施立案监督外，其本级或者上级人民政府应当责令其改正，对其正职负责人根据情节轻重，给予记过以上的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，比照上述规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。2001年9月，公安部、卫生部、国家工商行政管理总局、国家质量监督检疫总局、国家药品监督管理局、国家烟草专卖局联合下发的《关于做好涉嫌犯罪案件移送工作加强打击生产销售伪劣商品违法犯罪活动力度的通知》。2001年12月，最高人民检察院下发了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，细化了检察机关在衔接工作中的一些具体制度。

客观而言，2001年开创了“两法衔接”的“全面对接年”。国务院文件的出台，为我国“两法衔接”机制的初始建立阶段提供了相对直接的法定依据。随后，各地、各部门纷纷制定、出台的相关政策和地方性法规，对相关领域及本地区的“两法衔接”机制起到了积极的推动作用，建立健全了“两法衔接”机制的法制基础。这些做法，在规范执法行为、查处经济违法犯罪案件等方面发挥了一定的功能，可以说创设了一种全新的相关领域治理方式。

（二）2011年行政执法与刑事司法全面规范(www.xing528.com)

2011年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发〔2011〕8号），开启了“两法衔接”工作的新局面。这是目前“两法衔接”工作中最具权威的、规格最高的一份文件，在当时，引起了我国各级党委、各地政府的高度重视。该意见的下发，进一步明确了行政执法机关、公安机关、监察机关和人民检察院在行政执法与刑事司法工作中的职责和工作程序，对完善“两法衔接”工作机制、加强组织领导和监督制约等提出了具体要求。

首先，要求严格履行法定职责。行政执法机关和公安机关要严格依法履行职责，对涉嫌犯罪的案件，切实做到该移送的移送、该受理的受理、该立案的立案。进一步明确了“两法衔接”机制中各参与部门的分工，同时细化了相关的程序规则。其中，针对“两法衔接”机制的程序进步意义重大。其次，进一步完善了相关工作机制，指出各地区、各有关部门要针对“两法衔接”工作的薄弱环节，建立健全“两法衔接”工作机制，促进各有关单位之间的协调配合，形成工作合力。因地制宜，着眼各地区特色，发挥各地区优势和弥补不足，针对短板进行补足和循序渐进。这种由地方至全国的发展思路是一种制度发展模式上的全新创设，十分值得肯定。再次，加强了对“两法衔接”工作的监督。县级以上地方人民政府、人民检察院和监察机关要依法履行监督职责，严格追究责任，确保“两法衔接”工作有关制度落到实处。明确检察机关等监督部门的监督权力，进一步落实“两法衔接”机制中监督权的划归问题，肯定检察机关“两法衔接”机制运行中的导航者地位。但是，该意见中对于衔接工作中的协调问题尚未明确。“两法衔接”工作，涉及行政执法机关、公安机关、检察机关、监察机关等众多部门、关系复杂，如果没有设立或明确选择一个权威的协调机构，很难相统一、相契合。该意见虽对各地、各部门进一步加强衔接工作提出了新的要求，但并未明确这项工作的牵头部门，容易形成各部门坐等观望的状况，某种程度上影响了这项工作的落实。因此，从理想的状态分析，应当由国务院成立“两法衔接”工作领导小组，明确一个中央部门作为牵头单位（承担领导小组办公室的日常职责），着力推进这项工作。因此，从未来“两法衔接”机制相关制度的发展预期上看，急需制定《行政执法与刑事司法衔接法》，以期对“两法”有效衔接提供法律层级上的具体依据。

【注释】

[1]李晓明、韩冰：《嬗变与甄别：行政罚与刑事罚的界域》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2020年第1期。

[2]刘莘：《行政刑罚——行政法与刑法的衔接》，载《法商研究》1995年第6期。

[3]陈兴良：《回顾与展望：中国刑法立法四十年》，载《法学》2018年第6期。

[4]参见徐燕平：《行政执法与刑事司法相衔接工作机制研究——兼谈检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督》，载《犯罪研究》2005年第4期。

[5]转引自上海市整顿和规范市场经济秩序小组办公室：《关于全国行政执法与刑事司法衔接工作座谈会以及上海工作的情况汇报》，载《全国行政执法与刑事司法衔接工作座谈会的工作评价》，2006年10月15日。

[6]参见徐日丹：《实现行政执法与刑事司法的有效衔接》，载《检察日报》2010年6月21日。