勘灾：地方官实地勘查庄稼受灾情况，确定灾情严重程度

勘灾是指地方官在灾害发生后，实际勘查庄稼受灾情况、确定灾情严重程度，以作为救灾的依据。勘灾是与报灾同期进行的。当灾害发生后，地方官员要在向上级报灾的同时，进行勘灾。

《户部则例》中的《查勘灾赈事宜》对勘灾的基本程序进行了规定：

地方遇有灾伤，该督抚先将被灾情形、日期飞章题报。夏灾限六月终旬，秋灾限九月终旬。题后续被灾伤，一例速奏，仍一面题报情形，一面于知府、同知、通判内遴选委员，会同该州县迅诣灾所，履亩确勘，将被灾分数按照区图村庄逐加分别，申报司道。该管道员履行稽查加结，详请督抚具题。傥或删减分数，严加议处。其勘报限期，州县官扣除程限，定限四十日，上司官以州县报到日为始，定限五日，统于四十五日内勘明题报。如逾限半月以内，递至三月以外者，分别议处，上司属员一例处分。^[15]

即要求督抚在接到报灾后，遴选官员，派往灾区勘灾，并在一定时限内将灾情逐级上报，如有违反程序及任意扩大、缩小灾情者要予以处分。

勘灾实际分为两次，初勘由州县官进行，确认灾情后上报，再由督抚指派委员进行覆勘，并以覆勘之结果作为赈济之依据。

关于勘灾，有如下几个问题需要进一步说明：

（一）勘灾人选

按上引《户部则例》所载，灾害发生后，由各省督抚从知府、同治、通判等官员中挑选合适人选，赴灾区与当地州县官一同勘查。但在清初，勘灾主要由州县官进行，而无上级官员的覆勘、监督。至顺治十六年方始规定：“报灾地方督抚，遴选贤能道府厅官履亩踏勘，不得徒委州县”。^[16]至康熙十五年又进一步规定了对任意指派人员勘灾的处罚：“官员勘灾不委厅员印官，乃委教官杂职察勘，……罚俸一年”，^[17]此后该制度方为完备。

以下是两份嘉庆十八年河南巡抚方受畴在灾后派遣勘灾委员的文书：

札归德府谢守

照得商丘、鹿邑、柘城三县，皆因睢工漫溢，以致被水淹浸，必须查勘明确，以凭核办，合亟札委。札到，该府立即束装驰赴商丘、鹿邑、柘城一带，督率该县印委各员，亲赴被水处所，确切查明被灾庄村轻重情形，作速分晰，开具细折禀报，以凭奏办。事关民瘼，毋稍泄视干咎。速速！此札。

札开归道陈

照得睢州下汛二堡堤工漫溢，水势下注，所有睢州、宁陵一带正当大溜之际，被灾穷黎殊堪悯恻。合亟札委。札到，该道立即就近飞赴睢州、宁陵二处，督率该州县委员，亲赴被水村庄履勘明确，分别灾分轻重、户口多寡，逐一开列清单禀报，依凭奏办。事关民瘼，毋稍泄视干咎，毋违。速速！此札。^[18]

在灾害发生后，方受畴派遣知府、道台作为勘灾委员前往勘查。从中也可看出勘灾委员的职责：必须亲赴灾区，迅速查明灾情轻重及受灾户口情形，再开列清单禀报至省。

除去省派遣的委员外，勘灾还需具体操办人员。州县在灾情发生后，还需按照实际繁简情形，计算需要委派人数。本地佐杂役人数如有不足，需要报请道府委派邻近州县佐杂；仍然不够，则禀院司调发候补、试用等官协助办理。^[19]

（二）勘灾程序及内容

勘灾以村庄为基本单位，对受灾田地进行实际踏勘，确定受灾分数。就具体内容及程序而言，嘉庆年间汪志伊所辑《荒政辑要》中的《勘灾事宜》有详细记载。据汪志伊所言，其以前任江苏布政使彭家屏的《灾赈章程》为本，兼采各省办灾事宜，并参酌其见闻而辑成。^[20]

进行勘灾之前，应先行刊印简明呈式，内容包括姓名、村庄、户内大小人口等，由受灾地方之乡保交与灾户，灾户自行填写后报送装订存案。当委员前往查勘时，州县主官应将该灾册交给委员携带，按田亩踏勘，并将实际田亩受灾分数在册内注明。如有多报等情形，于册内扣除；如勘不成灾，亦登明册内；如原册内无名，临时勘报者，勘明情形后附订于册后。勘查完毕，委员将册缴县汇报。

勘查完毕汇报受灾情况时，不得以全县情形进行统计，而须具体报告每一村庄的受灾分数。康熙八年曾题准：“直省州县灾伤，不得以阖境地亩总算分数，仍按区图村庄地亩被灾分数蠲免。”^[21]这样就确保了各村受灾情况不一时，能使受灾较重的地区得到充足的赈恤。

各州县印官在委员勘灾完毕后，一面核造灾情总册，一面先将被灾村庄受灾轻重情形，以及应题请蠲缓之钱粮数额，通禀至省。并将本州县地图标注村庄后，将被灾之处以颜色涂染，水灾用青色，旱灾用红色，随折报送，以便查核。

勘灾的主要目的在于确定受灾程度，以作为此后赈济的基本依据。在清代，受灾程度是以分数来表示的：

成灾五分以至十分，此指收成之分数也。假如被水被旱田亩收成止有一分，则为成灾九分；有二分，则为成灾八分；无收成者，则为成灾十分。收成自五分四分三分二分一分以至无收，均为成灾……收成六分者为歉收。^[22]

在《（乾隆）大清会典》记载的十二项荒政措施中有“辨灾伤之等”一项：

十曰辨灾伤之等。为水为旱为风为雹为虫，各有轻重。夏灾既告，如晚禾可种及田有一岁再熟者，俟秋熟既获再定其分数；若夏种秋收之田，灾后不及晚耕者，则不竢秋后即以成灾论。秋灾既告，督抚委邻邑官会本邑牧令履亩亲勘辨，其成灾五分至十分以别，其为蠲为缓之宜，及拯济多寡之数疏闻。即命举荒政之宜，行者速布于民。其受灾重者，或特命廷臣，或该督抚经纪其事。未及分数者，虽不成灾，亦省视民力以酌行缓贷之政。^[23]

据此，确定了夏灾与秋灾认定受灾分数的方法，又确定了五分以上为成灾。在乾隆之前，清代以六分为成灾，至乾隆三年^[24]方改为五分：

各省地方，偶有水旱，朕查蠲免钱粮旧例，被灾十分者，免钱粮十分之三；八分七分者，免十分之二；六分者，免十分之一。雍正年间，我皇考特降谕旨，凡被灾十分者，免钱粮十分之七；九分者，免十分之六；八分者，免十分之四；七分者，免十分之二；六分者，免十分之一，实爱养黎元，轸恤民隐之至意也。朕思田禾被灾五分，则收成仅得其半，输将国赋，未免艰难，所当推广皇仁，使被灾较轻之地亩，亦得均沾恩泽者。嗣后著将被灾五分之处，亦准报灾，地方官查勘明确，蠲免钱粮十分之一。永著为例。^[25]

自是之后，清代成灾标准得以固定，而相应的蠲免数额也确定下来。

（三）勘灾费用

关于勘灾费用，法律亦有专门规定。《户部则例》载：(www.xing528.com)

凡查勘地方灾赈，除现任正印及丞倅等官不准支给盘费外，教职及县丞、佐杂、候补、试用等官俱按日支给盘费。所带书吏、跟役口粮杂费均一体支销。^[26]

在一般规定后，还专门规定了山西、福建二省委员不支盘费，规定了各省的具体开支标准^[27]。兹列各省开支标准如下表^[28]：

表2-1　各省勘灾费用开支标准

续表

续表

规定勘灾费用由官府支出，目的在于防止委员在勘灾时将费用向灾民摊派，乾隆元年乾隆帝曾发布上谕称：

地方偶有水旱之事，凡察勘户口、造具册籍头绪繁多，势不得不经由胥役里保之手。其所需饭食舟车纸张等项费用，朕闻竟有派累民间，并且有取给于被灾之户口者。……嗣后直省州县倘遇察勘水旱等事，凡一切饭食盘费及造册纸张各费，皆酌量动用存公银，毋得丝毫扰累地方。若州县官不能详察严禁，以致胥役里保仍蹈故辙舞弊蠹民者，著该督抚立即题参，从重议处。^[29]

除勘灾官员及随员的费用由官府支付外，胥吏在勘灾时使用的纸张笔墨诸费也同样由政府支付，《（乾隆）大清会典》就规定“胥吏楮墨诸费，官为赍发，以杜其需索”。^[30]其目的，同样是为了防止胥吏向灾民索取财物，滋生弊端。当然，尽管法律如此规定，但实践中向灾民摊派索取之事仍有发生。

（四）勘灾时限

对于勘灾时限，清初是以一个月为限。道光时杨西明所编的《灾赈全书》中曾引用了雍正时户部的奏议，其中有：

查定例内开夏灾不出六月底，秋灾不出九月底，先以被灾情形题报，其被灾分数限一月内查明续报，逾限者交部议处。^[31]

雍正六年九月，将时限予以放宽。其时，江西省万载县知县许松佶的条奏认为：“被灾分数限一月内造报，未免为时太迫”，因此会导致“查勘之员瞻顾考成草率完结”。^[32]户部经过覆议后认为：

一月内造报被灾分数，为时太迫，嗣后造报分数，勘灾之官宽以十日，查覆上司宽以五日，总以四十五日为限。^[33]

也就是要求州县官于四十日内将灾情上报至省，而省接报后五日内将灾情再上报。雍正帝批准了奏议。

至乾隆二年十一月，湖北布政使安图又奏称在计算日期时应扣除在途时间：

地方偶遇灾伤，被灾有先后，离省有远近，常有题报之限已届，而州县官尚须亲勘情形，方敢通报，无如路途遥远，及至抵省，已在定限之外，应请嗣后州县官详报地方被灾情形，照交代等项事件之例，准其扣除程途限期。至题报情形后，委员查勘分数，定限四十日，离省程途不行扣除，州县勘官畏避处分，惟求速竣，其中遗漏草率，恐所不免，亦应请于四十日之外一并准其扣除程限。^[34]

户部议覆后认为：

查勘办地方灾伤，办理最宜详慎，倘距省遥远，州县迫于定限，止图无误考成，查勘不能周详，则遗漏草率之处诚所难免。应如该布政使司安图所奏，嗣后州县详报被灾情形及查勘被灾分数，均仍照题定限期办理。其距省遥远地方，准其照交代之例，扣算程途日期。如详报到省在限外，而扣算程途日期尚未逾限者，免其揭参。若到省在限外而查算应扣之程途业已逾限者，即行照例参处，仍于题报文内将各州县已未违限程途月日逐一分晰声明，听候核议。^[35]

此议于乾隆二年十月二十六日得到乾隆帝批准而成定例。

乾隆五年修订完成的《大清律例》中的“检踏灾伤田粮”条，将此例修纂入律：

州县详报被灾情形，查勘分数，遵照题定四十日期限办理。其距省遥远地方，准照交代之例扣算程途日期。如逾限，照例题参。交部议处。^[36]

吴坛在《大清律例通考》中考证此条例源流时，以此条为“乾隆五年馆修，并纂入律”。^[37]至此，距离省城较远地方的报灾时限计算将扣除程途，实际日期可以超过四十日。

上述报灾期限为一般情形之下，而如果在已经向上级奏报灾害发生后，灾害又进一步扩大，或又发生新的灾害，如何进行奏报？清代法律对此也进行了相应的规定，《查勘灾赈事宜》中记载：

州县勘报续被灾分数，除旱灾以渐而成仍照四十日正限勘报外，其原报被水被霜被风灾地续灾较重，据原报情形之日在十五日以外者，准于正限外展二十日勘报；据原报情形之日未过十五日者，统于正限内勘报，请题不准展限。若已过初灾勘报正限之后，续被重灾，准另起期限勘报。^[38]

也就是说，在勘报之后，如果灾害继续扩大，则根据是否在十五日之内而决定是否可以在原定限期之外展期题报。超过四十日，则可另行起算日期进行报灾。